区域环境规制强度影响因素研究：基于规制俘获的视角

雷 平，高青山

(1.中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083;2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 100083)

区域环境规制强度影响因素研究：基于规制俘获的视角

雷 平1,2，高青山1

(1.中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083;2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 100083)

受区域经济发展激励影响，地方政府可能为污染企业俘获而放松规制，现有研究多从实证角度予以证明，本研究根据理论建模，首次理论上探讨了影响规制俘获的要素及其影响方向。研究发现，政府的经济发展需求越强、企业规模越大、污染排放越低、居民的污染治理意识越差，规制俘获越容易发生。一反已有规制能力建设与规制收益负相关的悲观结论，本文进一步的动态研究证明，在克服规制俘获后，规制能力的建设存在正反馈规制激励，这一发现为政府公共管理实践提供了正向理论支持。治理主体多元化更是公民社会运动的基石，生态治理与环境保护是非政府组织最为活跃的领域，但非政府组织在环境治理领域中的环境贡献研究少见发表。本文通过污染排放与污染“消费”的模型识别，证明了非政府组织在环境规制中的贡献，为规制革新提供了理论基础。

环境规制；俘获；规制能力；规制收益

1 引言

规制者总是容易被规制对象俘获[1]，这一来自斯蒂格勒的经典论断给多数公共政策的制定与实施蒙上一层宿命的色彩。有研究者认为，规制俘获是近年来重大公共事故频发的重要原因，包括食品安全、安全生产等[2]。自从Ingo[3]首次提出污染企业会在世界范围内寻求低环境管制投资目的地，诱致东道国放松环境管制形成所谓 “污染天堂”假说之后，这一假说得到广泛的关注[4-5]。在中国，地方政府为吸引资本，在包括但不限于环境领域的规制政策进行逐底竞争得到实证研究的证实[6-7]。

在国际规制经济学文献中，广为接受的做法是将规制者基于利益权衡(或者称为政治贡献)，而对规制责任采取策略性行为的现象也定义为贿赂行为[8-9]。根据这一广义的贿赂定义，规制俘获在经济与社会管理的各个领域都广泛存在。多数时候，规制机构会将规制不力归咎于规制能力不足，如难以将践踏规则者从一般性群体中识别出来并加以重点监控，被规制者的行为常常具有隐蔽性，以及后果的影响因素复杂性、滞后性和空间溢出性，等等。由此，规制机构的规制能力被认为是影响规制收益的重要因素。但在规制俘获存在前提下，规制能力建设与规制收益的变动方向存在不确定性。

龚强等认为，规制能力存在一个阈值，当规制能力小于这个阈值时，规制能力的建设与规制收益负相关；但这并不意味着规制能力的建设是无意义的，当规制能力超过阈值后，规制利益会跳跃性变动达到一个高水平位置。这是一个很有意思的结论，因为其暗示了规制者决策和实施决策的艰难。为有效规制，规制者必须埋首进行规制能力建设以突破某个难以衡量的阈值。但在这一建设过程中，规制者无法得到能力建设的正向激励，而是面临不断扩大的规制损失；直到某一点，阈值突破，规制利益跳跃到一个高水平位置；之后规制能力的建设再次回复到规制收益无反馈状态。显然，为有效推进规制能力建设，规制机构不仅需要精确计算能力，还需要在面对上级机构、财政机构以及社会公众指责时的强大承压能力和解释能力。在任期制度下，追求政绩的规制机构决策者还需要精确权衡、匹配能力建设周期与官员任期。显然，无论是对规制机构还是其决策者，以上要求都是高难度的。

本文从环境规制视角理论探讨了规制俘获的发生机制，对规制能力建设与规制收益的变动关系进行了细致的考察，基于理论研究基础提出了有效规制的公民社会选择建议。之所以以环境治理为背景开展研究，是因为环境治理的复杂性使其足够容纳规制各方的策略行为，因此经常被学者选中作为规制研究的背景平台[9]。

治理主体多元化、治理内容扩大化以及治理行为市场化是新公共管理运动兴起以来的三大趋势，继起的新公共服务理论更是将治理主体多元化作为公民社会运动的基石。二战以来，传统的以政府为核心的公共治理逐步让位于政府、非政府组织等多元化主体的共同治理[10]。生态治理与环境保护是非政府组织最为活跃的领域，尤其在中国，由于较少政治敏感性，环保类非政府组织得到极大的发展。改革开放以来第一家官方背景的非政府组织诞生于环保领域(中国环境科学学会)，第一家民间自发、最接近现代西方非政府组织的草根组织也诞生于环保领域(自然之友)，当前最活跃、影响最大的非政府组织也是环保领域的非政府组织[11-13]。虽然如此，至少在中国，非政府组织在环境治理领域中的作用极少为各级政府主动利用并发挥作用[11]。至于其真实的环境贡献，就本文作者所知，未见相关研究成果在国内外发表。

本研究理论模型基于Peltzman[14]和龚强等[2]。与Peltzman(1976)的研究相比，本文在政府、企业和消费者的基础上，通过区分污染“实际消费”和“心理消费”引入了非政府组织。与龚强等的研究相比，本研究首先是生产者函数不同，龚强等探讨的背景平台是食品安全，本文探讨的是环境治理，由此得以将环境成本纳入生产者函数；其次是消费者函数不同，本文区分了生产者污染排放与消费者污染“消费”效用之间的差异，由此使公民社会和第三方机构的引入模型成为可能；最后是研究结论不同，本文对政府规制能力与规制效用之间的动态关系与龚强等存在不同的认识。

本文对现有环境规制文献可能的理论边际贡献包括规制俘获影响因素研究、规制能力建设的规制收益研究以及规制主体研究三个方面：①现有研究多实证检验了规制俘获理论在环境规制领域存在的证据，本研究根据理论建模，探讨了影响规制俘获的要素及其影响方向，为规制革新提供了理论基础；②本文一反已有规制能力建设与规制收益负相关的悲观结论[2]，发现在克服规制俘获后，规制能力的建设存在正反馈规制激励，这一发现不仅有较强的政策含义，也为后续研究开辟了新的实证检验领域；③已有的研究多强调法律实施，规制主体监督以及规制机制调整，本文通过污染排放与污染“消费”的模型分隔，提出引入第三方组织通过舆论引导和公民社会沟通平台建设参与环境规制。

2 理论模型构建与博弈均衡

2.1 博弈模型

参考Peltzman和龚强等构建一个三阶段博弈模型。第一阶段，生产者采用两种不同的技术中的一种，清洁生产技术和污染生产技术生产产品。第二阶段，规制者计算自身损益以权衡是否严格执法(即是否成为规制者的俘虏，或接受被规制者的贿赂)，如决定严格执法，通过观察生产者的生产行为，判断生产者的生产技术(对环境的影响)，清洁生产不受影响，污染生产将被取消进入市场资格并被要求补偿环境。第三阶段，消费者消费政府允许进入市场的产品，以及污染企业排放的环境污染。这是一个不间断循环过程，生产者知道政府的收益函数和规制能力，政府知道消费者的效用函数，但企业的环境排放有一定隐蔽性(时间、方式、数量及其危害等)，随着规制者能力上升有更高的概率被规制者察觉并招致惩罚。博弈顺序如图1所示。

图1 博弈流程图

为简练起见，假设企业面临特定区域消费市场，价格Pq既定，需求Q既定。企业有两种不同的生产技术可以选择，清洁生产技术(Tech=clean)或环境污染生产技术(Tech=polluted)，企业根据利益最大化决策，其成本函数如下：

(1)

其中Ch>Cl，代表清洁生产方式因为节约环境需要较高的成本。ω为(0,1)二元变量，表示污染企业可能不用承担环境污染成本，但在政府严格执法时，也会被要求承担全部环境成本。k>0,为环境污染排放量的经济转换系数，Pe表示污染生产方式的污染排放量。为使式(1)有意义，建设污染生产方式包括环境成本在内的总成本大于清洁生产成本:

Cl+kPe>Ch>Cl

(2)

企业的利润函数如下：

(3)

其中πC=PqQ-Ch，表示清洁生产的企业不会受到规制者的环境规制惩罚，标准化产品价格，可以简写为πC=Q-Ch。环境污染企业利润分政府惩罚(Reg=1)和不惩罚(Reg=0)两种情况。假设政府对环境污染企业的惩罚为取消进入市场资格，并要求企业补偿环境。在不惩罚情况下，污染企业实现和清洁生产企业同样的市场销售，但以较低的成本核算利润。

(4)

同样，为使企业利润函数有意义，在污染生产没有被政府惩罚情况下，假设两种生产方式利润都不小于0:

πp=Q-Cl>πC=Q-Ch>0

(5)

由于企业污染排放的隐蔽性和染污危害的时空溢出，即使政府决定严格执法条件，要发现并找到确凿证据以惩处污染企业还需要政府有一定的执法能力。假设严格执法的政府发现并能有效惩处污染企业的概率为P，污染企业的利润可以表示为下式：

E(πp)=(1-P)(Q-Cl)+P(-Cl-kPe)

(6)

假设政府根据收益计算权衡是否严格执行环境保护法律。在中国，无论中央三令五申还是赤膊上阵，相关规制都没有做到令行禁止，违法必究，这其中没有地方政府对企业违法行为的默许甚至纵容是难以想象的。居民的效用水平提升无疑是地方政府收益的重要构成部分，但区域经济增长也贡献了显著的地方政府效用。“政治集权，经济分权”地方政府规制框架下，区域政府不仅为晋升而参与经济增长“锦标赛”，也为财政收入而发展区域经济。政府根据效用最大化决策是否严格执法，效用函数如下：

V=φE+(1-φ)U

(7)

式中，E为区域经济变量，以企业实现的利润衡量，为三元变量(Q-Ch,Q-Cl,-Cl-kPe)。U为居民消费者效用。φ和1-φ分别为地方政府效用的权重分配，φ∈[0,1]。

同样因为简练原因，企业清洁生产情况下，假设消费者效用为其消费的产品数量。企业污染生产，但没有被政府惩处情况下，消费者效用还包括污染“消费”效用。本文假设污染“消费”效用不仅包括实际污染排放量，还受消费者认知影响。极端情况下，如果消费者对污染或污染危害一无所知，环境污染不改变消费者的当期效用，从而也不会进入政府的效用函数。相反，如果消费者对环境污染危害的认知超过其真实危害，也会给消费者带来更大的当期副效用，同样这一更大的副效用也进入当期政府效用。假设消费者对环境的消费效用是真实环境经济成本的i倍，消费者根据效用最大化决策，效用函数如下：

(8)

2.2 博弈均衡

根据以上模型，可绘出参与各方博弈决策树，如图2所示。

图2 博弈决策树

经计算，有如下均衡：

存在唯一纯策略博弈均衡(Tech=polluted;Reg=1,U=Q-ikPe)；

存在唯一纯策略博弈均衡(Tech=clean;Reg=1,U=Q)。

3 规制俘获及其影响因素

(9)

(10)

(11)

(12)

结合式(9)～(12)，可得如下推论：①地方政府效用函数中区域经济权重越大，越容易被规制俘获，放松环境规制；②企业生产规模越大，地方政府越容易被其规制俘获，放松环境规制；③企业污染排放越多，地方政府越能抗拒规制俘获，严格环境执法；④居民污染消费转化系数越大，地方政府越能抗拒规制俘获，严格环境执法。

前面两条规制俘获的结论直接与地方政府的区域经济需求有关。中国独特的“政治集权与经济分权”分层式政府治理结构框架被学者们视为解释中国增长奇迹的制度基础。“政治上的集权”使地方政府官员为获得晋升而开展“区域经济增长竞争锦标赛”，“经济上的分权”使地方政府为满足财政支出需求而致力于发展区域经济[15-16]。虽然“政治集权”和“经济分权”对区域经济增长的贡献已经为不少文献证实，但类似本文从理论上证明政府的区域经济需求会对环境管制产生负面影响的文献并不多见。

居民的污染消费转化系数不仅来自于居民暴露于环境污染下的直接感受，还与其对环境污染种类及其危害性的认识有关。居民对政府环境规制决策的影响不仅与其受到的环境污染伤害程度有关，还与其发表意见，沟通政府、媒体、研究机构和其他居民的能力有关。作为公民社会建设重要的参与者和治理主体，非政府组织在启发民智，沟通民意和实施民权中发挥了重要作用，而生态保护与环境治理是非政府组织重点工作领域，本文的研究从理论上证明了非政府组织在环境治理中可以发挥重要作用。

需要说明的是，基于模型的简洁性，本研究假设地方政府效用只在区域经济和辖区内居民消费效用间加权均衡，此时只要区域经济在政府效用中权重大于0，严格执法的必要条件即要求居民“消费”污染效用大于消费产品带来的效用，即只有当经济发展带来的效用完全被环境污染的负效用抵消后，政府才可能严格执法。这并非真实世界的必须，只要适当调整政府效用函数即可规避这一结论，但这将增加模型的复杂性。

4 规制能力建设与规制收益

已有文献发现，政府的规制能力是提高规制效果的基础。由于规制客体、规制行为及其后果的隐蔽性和复杂性，规制实施可能是复杂而昂贵的执法。如规制行为的认定，并非简单的三废排放、碳排放这么简单，涉及到不同种类，有的可能是本区域甚至地球从未出现的新种类，在不同时间和空间层面的安排。由于信息不对称，企业在污染排放上有更多的种类、时间和位置选择，很多只有在造成严重质量后果后，或者多年后由于偶然原因才被发现，估计没有发现的不在少数。这就产生了一个问题：提高政府的环境规制能力是否有助于提高环境质量？

这一问题之所以重要是因为地方政府本应当根据环境立法严格执法，但本研究根据执法事实，假设地方政府会权衡效用以决定是否严格执法。基于这一假设，根据环境规制效用以确定环境规制能力建设就成为最大效用导向的地方政府的合理行为选择。这就是说，政府规制能力建设与规制收益的动态关系是决定政府行为以及环境后果的核心机制。

根据博弈均衡结论1，在规制俘获条件下，规制能力与政府规制效用无关：

(13)

V=Pφ(-Cl-kPe)+(1-P)[φ(Q-Cl)+(1-φ)(Q-ikPe)],

(14)

注意此时φ(-Cl-kPe)>φ(Q-Cl)+(1-φ)(Q-ikPe)，即存在：

(15)

(16)

规制能力与政府规制效用间关系的图形描述如图3所示。

3a 政府规制俘获情形 3b 政府严格执法情形图3 政府规制能力与规制效用关系

基于同样方法可以计算政府规制能力与企业利润和消费者效用的关系，此处略。

5 结论与政策建议

有效开展规制的两大前提一是摆脱规制俘获，二是确保规制能力。本研究通过构建模型对影响规制俘获的相关因素进行了理论推导，发现只要政府存在对本区域经济的需求，规制俘获就可能发生。具体而言，规制俘获主要受三类主体、四种因素的影响：政府，对区域经济的需求越大，政府越容易被俘获；企业，企业规模越大越容易俘获政府，污染排放越高越不容易俘获政府；居民，对污染“消费”的感知和进入政府效用函数的能力越强，政府越不容易被俘获。政府的规制能力对政府是否会成为规制俘虏无影响。当政府被规制俘获时，规制能力高低与规制收益无关，此时投入财政资源提高规制能力对环境保护无意义。当政府摆脱规制俘获，积极执法时，规制能力水平与规制收益正相关，投入财政资源建设规制能力能有效提升规制水平，保护环境。随着政府规制能力提升，越来越多的企业选择遵守规制要求，在环境治理中遵纪守法。当所有的企业都选择遵守规制后，规制能力与规制收益再次无关。

本文的理论结果具有丰富的政策含义。首先，本文的研究结论显示，为了有效降低各级政府被规制俘获的概率，应尽量隔离区域政府与辖区内经济的利益关系，虽然在当前的中国，这是一个很难实现的目标，但至少可以将环境规制交给更高级的政府或直管机构，以降低利益重叠性。其次，从规制能力与规制收益动态关系角度，本研究认为上级政府给予的规制资助应当以环境改善程度为标准以规制奖励的形式发放，而不是补助排放水平最高、所谓最困难的区域。最后，本研究认为，如果承认污染“消费”的个人主动意识，推动以非政府组织为代表的公民社会建设能减少公民的“搭便车”行为，唤醒民智，沟通民意，体现民情，有效提升政府的环境规制水平，降低污染排放。

本文的不足之处体现在两个方面，也是后续研究的方向：理论上，对市场结构过于简化，深入的市场分析可能产生更加微妙的结论；此外，本文缺乏实证研究的支持，由于当前中国非政府组织数据主要统计的是合法的非政府组织，在数量上占据绝对多数、但难以注册的“草根”非政府组织不包括在其中，因此实证研究存在一定难度，同时也应是未来的研究方向。

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(责任编辑 沈蓉)

Factors Influencing Regional EnvironmentalRegulation:From the Perspective of Regulatory Capture

Lei Ping1,2，Gao Qingshan1

(School of Humanities and Economic Management，China University of Geoscience，BeiJing 100083,China)

Affected by the regional economic development incentives,local governments may be captured by the polluting enterprises and loosen regulation, which have been proved by former empirical studies.According to the theoretical modeling,this study first analyzes the factors that influence regulatory capture,and their direction theoretically.The study finds that the stronger the government’s economic development desires for,the larger the scale of enterprises is,the lower the pollution emission is,the worse the pollution control consciousness of the residents is,the more likely the regulatory capture happens.Contrary to existing pessimistic conclusion that regulatory capacity building is negatively correlated with regulatory profit,this paper further proves that there are positive feedbacks in the construction of regulatory capacity after overcoming the regulatory capture based on dynamic studies,which provides a positive theoretical support for government’s public administration practices.Moreover,diversification of governance subjects is the footstone of civil society movement.NGOs play a part most actively in ecological governance and environmental protection areas,but studies related to their contribution in environmental management are rarely published.This paper proves the contribution of NGOs in environmental regulation through the model identification of pollution emission and pollution“consumption”, which provides a theoretical basis for regulatory reform.

Environmental regulation;Government capture;Regulatory capacity;Regulatory profit

2016-08-15

雷平(1970-)，男，重庆人，中国地质大学(北京)人文经管学院副教授；研究方向：资源经济、区域经济。

F205

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