农村“三变”改革：实践与思考——以安徽省旌德县三溪镇路西村为例

张亿钧 朱建文 秦元芳 文忠桥

农村“三变”改革：实践与思考
——以安徽省旌德县三溪镇路西村为例

农村“三变”改革是家庭联产承包责任制的继续和深化，坚定不移地进行探索和完善，必将引发农村又一次改革发展的深刻巨变，为我国农村深化改革、创新乡村经济社会治理、发展农村生产力做出新贡献，为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

张亿钧 朱建文 秦元芳 文忠桥

创新农村“三变”改革，即“资产变资源、资金变股金、农民变股东”，这一改革切中了当前集体经济发展缺乏有效实现形式之要害所在，让分散的资源和资金集中起来，让农民可见自己的权益，其维权意识也得以增强，还能有效解决联产承包制的弊端。农村“三变”改革是家庭联产承包责任制的继续和深化，坚定不移地进行探索和完善，必将引发农村又一次改革发展的深刻巨变，为我国农村深化改革、创新乡村经济社会治理、发展农村生产力作出新贡献，为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

情况与背景

三溪镇路西村位于安徽省旌德县西部，拥有全县独一无二的1.5公里千年古竹梗、200余棵古树群落、200亩自然生态林、1000亩高山生态茶园等自然生态资源。目前，路西村已经是国家3A级景区，自然风光秀丽，村集体经济发展良好。

近年来，作为美好乡村建设省级中心村，路西村主要依托良好的生态环境和资源优势，深度融合乡村旅游，探索美好乡村建设新思路、新模式，促进“建设美好乡村”向“经营美好乡村”转型升级，打造具有皖南风光、乡村特色旅游的印象路西品牌。此外，路西村以建设“美好乡村建设”为契机，以发展农村经济为核心、以村民增收为目标、以改善居住环境为重点、以“三线四边”整治为抓手，以发展乡村旅游为突破口，已建成路西旅游接待中心、休闲广场、葡萄采摘园、怡坦农庄农家乐等极具乡村特色的旅游景点。同时，加快滨河公园、景观台、新大桥等工程建设，以此促进“美好乡村建设”和自然旅游资源深度融合，打造休闲、旅游、观赏的乡村旅特色旅游品牌。

“三变”改革，即资产变资源、资金变股金、农民变股东。

不过，路西村实行联产承包到户以后，存在着农村的资源分散、资金分散、农民分散与推进山区特色现代农业发展需要的集约化、规模化、组织化及市场化之间的矛盾，也制约着农村经济发展和新农村建设。为推进山地特色农业现代化过程，亟须深化农村改革，实现农村经济增效、农民生活增收。安徽省委农村工作领导小组根据《关于印发<“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案>的通知》精神，确定了13个“三变”改革试点村，路西村被确定为“三变”改革试点之一。

路西村虽有独特自然的生态资源优势，适宜发展休闲农游产业，但资源分散，且存在着大量闲置资源；虽然已建设为“美好乡村”，并正在由建设向经营转变的过程中，仍然存在资金不足、人才缺乏、农民增收的难题。那么，如何让“沉睡”的闲置资源活起来，将资源变为资产？如何将闲余分散资金变为股金，吸引更多的农民参与农业现代化、新农村建设？

为促进路西村现代化农村建设，应以“美好乡村”建设为契机，以集体资产股份制改革为基础，通过“三变”改革来激活农村的“沉睡”资源，以“三变”改革为抓手，将“三变”改革拓展到公共服务、公共资源、公共民生以及产业发展、精准扶贫、乡村旅游等领域，建设幸福和谐的“社会生态”，实现全面小康和共同富裕。

做法与亮点

第一，完善“股份+合作”，明确产权主体。在改革中，路西村以“明确产权主体”作为核心，在扎实开展“清产核资、成员界定、折股量化”的基础上，通过“股份+合作”成立了集体经济组织，并通过注册登记赋予其合法的市场主体地位。一是清产核资。由村“两委”、村民监督委员会和村民代表组成的清产核资小组，对村集体资产逐一进行盘点，按“公益性资产、经营性资产、资源性资产和可供发包的资源性资产”分类进行登记，并张榜公示。清产核资工作中，各村均严守“四个不能”底线，确保维护群众权益，确保公平公正。二是成员界定。一方面，严格按照省农委下发的实施方案和规定程序；另一方面，充分尊重乡风民俗和村民自治，因地制宜地进行成员界定。三是折股量化。在完成清产核资和成员界定的基础上，按照村民会议确定的可折股量化资产和人口股份量化到每一位成员。同时，引导群众充分讨论，民主表决，并将结果记录在案后让大家签字确认。四是成立主体。经成员界定为本集体经济组织成员，按照量化到人的资产份额作为出资，以户为单位分别加入到专业合作社中，再以合作社发起成立村级母公司。母公司严格按照《公司法》规定进行注册登记，公司享有法人地位，负责村集体资产的管理和投资。在《章程》中明确，村集体组织每一位成员都是公司股东。目前，路西村依照《公司法》成立了1家村级母公司，按照产业集聚、居住区域等条件因素，成立了2个专业合作社。

第二，精心编制方案，积极申报省级“三变”改革试点。路西村作为全县首批农村集体资产确权到户和股份合作制改革试点村，已于2015年先行开始了改革。在改革中，路西村严格按照程序开展了资产清查、成员界定、股权量化和成立市场主体等程序，并率先开展了对集体资产资源的运营。2016年，路西村在充分考察调查的基础上，结合村情实际，在县农委指导下编制了试点方案，成功申报成为省级“三变”改革试点村。

第三，拓展壮大集体经济途径，探索“三变”改革。路西村通过发包租赁、简单自营、投资入股、委托经营（全域旅游）4条途径，积极探索“三变”的实现形式，壮大集体经济。一是发包租赁。针对管理难、效益低的集体老茶园，采取公开招标的形式发包租赁，让老茶园焕发新机，每年给村集体经济带来直接经济效益达3.2万元，并使空中茶园成为了路西景区内一道靓丽的风景。二是简单自营。对不直接面对市场的简单经营行为，如土地流转，路西村三桥农业发展有限公司采取返租倒包形式，从路西村农户手中将土地流转出来，然后整体打包流转给专业合作社。由合作社经营，其利润除支付母公司中介服务费后，剩余利润实行“保底+收益”方式进行分红，在实现土地规模化、集约化经营的同时，实现土地“二次”利用。三是投资入股。路西母公司以县扶持村集体发展基金30万元转变为村集体和农民持有的资本金，由路西母公司管理，并与市场经营能人合作，共同出资成立子公司——旌德县曙明旅游发展有限公司，开展路西旅游餐饮服务。旅游公司由子公司控股，运营由子公司负责，每年除单独支付村集体房屋租赁费以外，所获利润按“保底+收益”分红方式进行分配，村保底收入每年为3万元。四是委托经营。路西村盘活百亩茶园、千年古梗等自然资源，实现了“资源变资产”；将各级财政投入的534万元项目资金形成的资产纳入路西母公司，实现了“资金变股金”；将这些资产进行打包，创成3A级景区，委托安徽黄华岭生态旅游观光有限公司运营，保底收入每年23万元，真正把“绿水青山”变成了“金山银山”，为集体经济带来了稳定收入。

第四，扎实开展股份合作制改革，推进“三变”改革试点进程。路西村扎实开展农村集体资产确权到户和股份合作制改革，同时成功申报成为省级“三变”试点村，并有条不紊地开展各项工作。其主要做法：一是加强组织领导，明确工作责任。在县、镇政府的统一领导下，县作为“三变”改革的责任主体，具体负责试点的组织实施，镇负责推进和落实，路西村负责“三变”试点项目的具体实施。二是精细制作方案，严格时间节点。在方案中，对改革各阶段任务都做了明确细致的规定，对各阶段需要完成的任务实行了挂图和列表，明确责任人，落实跟踪问效和督查通报。三是严把“三关口”。其一，把好主体关。严格按照县委制定的清产核资、成员界定、折股量化、成立主体4个步骤和要求，开展农村集体资产确权到户和股份合作制改革工作。其二，把好经营关。母公司不经营，避免走“吃大锅饭”的老路，入股子公司，发挥市场经济的效率优势；母公司统筹，彰显社会主义公有制的公平优势。其三，把好机制关。首先，建立激励机制，鼓励村“两委”干部通过领办合作社、控股子公司等方式，带动集体增收，获取合法收入，确保村“两委”干部把牢“底线”、不触“红线”；其次，完善监督机制，制定了发展村级集体经济监督管理办法，紧盯集体资产发包租赁、母公司对外投资等风险关键点，通过内部监督、村级监督、镇级监督、县级监督等多层次监督，严控廉政风险；再次，加大风险防控机制建设，承担有限责任，固定资产不入股，以增量为主，将公司经营风险降至为零。

问题与风险

第一，“三变”改革中存在的主要问题。“三变”改革存在主要问题：一是农民的意识和认识问题。地处皖南山区的农民相对封闭，传统小农意识较强，不能适应与外界市场相同步的改革，而且部分农民对“三变”改革未来的前景认识不足、理解不透、缺乏配合，影响改革进程，甚至成为推动改革的阻力。二是产权交易不够规范。目前，旌德县虽建立县乡村三级产权交易平台，但部分农村集体资产无法建立合法有效的产权保护，不能通过产权交易平台流转。同时，受困于第三方评估机构收费过高，在资产评估、流转入股、价格确定等方面无法做到有序与规范。三是资金问题。目前，政府资金的投入有限且分散，难以形成一个产业的规模性发展。如何整合资金，如何将分散的资金变成一种量化到以村为单位的集体资金，这就涉及农民和相关部门利益分配的问题，要通过“三变”改革来破解这一难题。四是基础设施问题。要较大规模地发展生态产业和农村旅游业，降低物流成本，提高农民经济收益，就必须加强交通基础设施建设，这是“三变”改革面临的又一难题。五是经验不足。路西村作为安徽省首批“三变”改革试点村，在改革过程中业务水平不高、经验不足，在一些政策和实务的理解及操作上存在一定局限性，一直在摸索中推进，在具体落实上难免存在困难。

第二，“三变”改革中存在的主要风险。“三变”改革是当今创新性的农村改革，由于政策不到位、机制不健全、经验不足以及认识上有偏差等问题，要在改革中探索中推进，难免存在一些风险。主要风险有：一是农民权益保障风险。在实际运行中，入股农民对合作社或企业的生产经营知情权、参与决策权难以保障，是盈余还是亏损、收多收少只能“老板”说了算，容易出现股市中“大户”套“散户”的现象。由于农民自身维权能力普遍较低，自身力量较弱，村集体和农民的相关权益可能存在被低估的现象，难以得到充分保障。二是资源被破坏风险（集体资源——旅游）。由于经营实体都是以规模化的种养业为主，土地流转或入股后，合作社或企业为追求最大效益，势必会充分甚至过度使用生产资源，导致农业生产资源被破坏、土地边界不清等问题，农民将来即使退股，在恢复农业生产上也存在一定困难。三是自然风险和市场风险。“三变”改革后，村集体、农民的有关资产权利权益入股进入了自负盈亏的农民专业合作社中，农民特别是贫困户期盼在入股经济实体中“分红”的愿望强烈。但农业属于高风险产业，农业生产受不可抗拒的自然因素和不可预见的市场因素双重影响，农民合作社经营主体抗风险压力较大。在如何防范双重风险、解决合作社持续发展问题、保障农民股东利益问题上，相关支持措施不多。四是自然生态环境破坏风险。皖南山区自然生态资源，从绿水青山的生态价值视角来说，比金山银山更为重要，因它既满足人的生存需要，也保障人生存的基础。因此，在“三变”改革过程中要保障自然生态环境不被破坏的前提下，处理好绿水青山和金山银山两者的关系，促成平衡、和谐和统一。

建议与对策

第一，加大农民教育培训扶持力度，推动“三变”改革进程。“三变”改革能否顺利推动，关键在人。在改革实践的过程中，人才缺乏一定程度上阻碍着“三变”改革进程。笔者认为，可以通过加大教育培训力度、加强新型农民职业培训和教育来破解以下问题：一是克服“三变”改革的阻力。在“三变”改革政策实施过程中，最难攻克的难关是农民的改革意识、对改革未来前景的认识。因此，应通过教育培育来提高农民的意识。二是培育“三变”改革各平台的人才。根据路西村实际情况，创新创立适宜村域经济发展的培育模式，创建各个平台，创办各经营主体，并积极培育生产、经营、创业、服务、旅游等人才。三是提升农民整体综合素质，需要加强政策解读、法律知识、职业道德等培训。四是从培育质量上下功夫，根据培育对象的实际需要，以村资源优势、产业发展为导向，实现精准扶持政策、培训需求、培育对象、培训内容、培训形式和培育模式。第五，加大培育经费投入，解决职业农民的资金困难，着力抓好新型职业农民培育扶持，实现培育长效机制，使其积极投身现代农业发展。因此，加强新型职业农民培育，不仅能有效地破解“三变”改革过程中的难题，也能为路西农民致富、农村发展、精准脱贫和同步小康奠定坚实的人才基础，助推“三变”改革稳步健康发展。

第二，发挥“关键少数”的核心作用，推进“三变”改革。俗话说“火车跑得快，全靠车头带”，“关键少数”的农村基层党组织，是真正能带领农民群众脱贫致富的主心骨。村党委主要负责人要把改革放在更加突出的位置来抓，不仅要亲自抓、带着干，还要勇于担当。农村“三变”改革的“根”是“富民型”农村基层党组织。以“产业富实、经济富余、生活富裕、精神富足”为载体，按照“支部是堡垒、党员是先锋、产业是支撑、富民是关键、小康是目标”的基本思路，创建“富民型”农村基层党组织，建立健全基层党组织建设保障机制，以村为单位推进产业发展、脱贫攻坚、同步小康等各项工作，实现村干部吃住在村、工作落实在村、服务群众在村、化解矛盾在村，全面夯实农村“三变”改革的组织基础，将“三变”改革的“根”厚植于党的基层党组织建设中，推动“三变”改革在实践中创新，在创新中发展。2014年，路西村党总支委员蒋克顺带头建起了路西乃至全县第一家民宿（怡坦农庄），青年党员王德喜建起了“徽水人家”民宿，青年党员陈本燕、陈贵平带头做乡村旅游的餐饮业务。党员带头从中受益，且起到了榜样作用，带领群众共同致富。

第三，以“三变”改革为契机，促进村集体经济发展。通过“三变”改革，激活、整合资源，结合路西村实际，将村文化、产业与旅游融合，促进村集体经济发展，打造美丽乡村。首先，发展乡村旅游业平台。路西村具有丰富的旅游资源，将有生态特色优势的空中花园、千年古梗、滨河公园等创建成景区，发展乡村旅游，适合于体验性、度假性、避暑性、养老性的旅游，以旅游业带动其他服务业发展，如民宿、旅游产品等。其次，打造品牌，提升竞争力。在山地特色农业方面，充分发挥皖南山区的丰富特产资源，选择最具竞争力的、没有污染的天然绿色产品，如山地小核桃、竹笋、香菇、茶叶等，必然深受游客的喜爱。将其作为优先发展的特色产业，并按照国际标准打造成特色品牌，成为消费放心产品。再次，打造旅游与文化融合平台。皖南地区有非常丰富的、独特的村生态文化、饮食文化、服饰文化、建筑文化、徽商文化、农耕文化等，同皖南丰富的自然旅游资源结合一起，以文化旅游产业发展带动相关产业发展，将农民的脱贫致富和改善生活质量相融合。按照旅游、文化相融的模式，做好改革和发展的顶层设计，将原有的传统和自然的旅游景区融合，发展旅游服务业，引导农民致富。

第四，以“三变”改革为主要内容，推进美丽乡村建设。以“三变”改革为主要内容，优化和完善投入体制、发展和监督体制，让打工和参股的农民既是参与者又是监督者，并建立督查保障机制，采取既有效又能减压、接地气的各种督查方式，以发现问题、解决问题，确保改革健康有序地推进。同时，政府加大投入，着力打造产业发展、产权交易、金融服务、信息服务等“三变”改革需要的平台，并建立完善资金投入机制、利益联结机制、收益分配机制、进退机制、风险防控机制等，为“三变”改革提供坚实保障，推进美丽乡村建设，实现全面小康村。

第五，通过“互联网+”，促进“三变”改革。通过“互联网+”来推广应用，把大数据应用到第三产业的生产性服务和生活性服务中，包括远程教育、远程医疗、网上旅游服务，尤其要大力推动和应用农村电子商务，通过电子商务把外面的东西买进千家万户，同时把村优势产品、旅游产品、农副产品，特别是特色的农副产品推销出去。

（作者单位：安徽财经大学。本文为2017年度安徽财经大学合作经济中心项目《安徽农村“三变”改革的实践探索研究》的阶段性成果之一，批准号ACHZ1701）