班轮业监管那些事儿

徐剑华 上海海事大学城市现代物流规划研究所原所长、教授

专 栏

班轮业监管那些事儿

徐剑华 上海海事大学城市现代物流规划研究所原所长、教授

3月15日，美国司法部反垄断调查人员突袭在旧金山举行的全球集装箱运营商理事会（俗称“Box Club”，集装箱俱乐部）会议现场，并向与会的全球主要班轮公司首席执行官或高管发出调查传票。收到传票的承运商被告知，必须在4月下半月巴尔的摩举行的大法官听证会之前递交有关信息。

旧金山：会议遭突袭

当天，检查人员突袭会场时，集运界的头面人物正在开会。据媒体报道，当时的场面极度恐怖。每一名高官都收到一个信封，并被要求在里面的一个文件上签名。美国司法部并未解释此次突袭的理由，但是时间点十分敏感，因为两周后，新成立的海洋联盟和THE联盟即将正式投入运营。

据消息源称，司法部的此次突袭，主要是为了保护美国的海运服务提供商和托运人的利益。以港作拖轮公司为例，原来是每家班轮公司同拖轮公司签约。但是从4月 1日起，主要班轮公司组成三个联盟。整个联盟（比如THE联盟就包括了5家班轮公司）同拖轮公司谈判，就明显地占有很强的话语权优势。在这种情况下，几家班轮公司毋须合并而可以以合并公司的规模迫使服务提供商就范。

传票要求20家承运商的高管提交关于各种价格的文件和信息，包括这些价格是怎么制订的？同码头营运商及其他服务提供商所达成的合同是怎么谈判的？一名消息员称：“他们希望了解集运业所做的所有事情”。

这次会议的议程安排事先呈报华盛顿的联邦海事委员会，但是按照“信息自由法”的规定，这个一向低调的组织并不向公众开放他们的讨论。

其实，司法部想不通的是，100年前制订航运法（Shipping Act）的初衷是为了帮助美国公司抵制国际垄断组织，然而今天却成为保护外国承运商利益的法律，而受损的却是美国的托运人和整个美国经济。曾经在国际航运业界纵横驰骋的美国班轮公司，如海陆服务公司和美国总统轮船公司都已被外国公司收购。

至于司法部是否能够以价格串通罪名成功起诉承运人则是值得怀疑的。在过去十年里，整个集运业的平均每TEU运量的税前利润只有2美元。如果说他们真的做了价格串通，那么只能说他们这活干得太次。

突袭行动过去一周以后，FMC代理主席库里借会见“棉花俱乐部”成员的机会含蓄地说：“我的观点是服从‘航运法’的政策宣言：一视同仁的规制程序；最少的政府干预和最低的规制成本；以及更大地依赖于自由、开放和竞争性的市场。”所谓“棉花俱乐部”（Cotton Club），是由十几个欧洲国家驻美国大使馆的官员组成，其实跟棉花毫无关系，该组织的成员都是负责处理各自国家海运事务的官员。

美国司法部“秀（show）肌肉”

千万不要忽视司法部传票背后的政治因素和权力因素。政治因素是特朗普总统所奉行的“美国至上”理念（America First philosophy）。权力因素是庞大的司法部向相对弱小的联邦海事委员会展示“肌肉”。对于这次突袭行动，可以作如下解读。

首先，新总统特朗普治下的司法部需要对航运业进行反垄断调查。很多年以来，与航运业相关的上游（如托运人和无船承运人等）和下游（如码头营运商和港作拖轮公司等）行业一直在拷问：集装箱航运公司凭啥享受“反垄断豁免权”？最近的突出案例是2011年欧盟委员会对14家航运巨头办公室的“凌晨突袭”，以及2014年中国商务部否决P3联盟。为什么美国的监管机构从来没有露出牙齿？假如这些抱怨传到了特朗普的支持者、新任司法部长博伦特·斯尼特的耳朵里，就可以解释司法部这一次史无前例的行动——表明其决心干预以前从来没有关注过的集运行业。

近几年来，美国司法部专注于调查航运业界的另外几个案件。例如，在调查波多黎各至美国本土的国内集装箱航运公司之间的价格串通案件时，三家公司和六名个人被判定有罪，并被处以4600万美元罚金。与全球承运商不同，国内航运公司不享受《航运法》提供的有限反垄断豁免权的保护。

另外一起针对滚装船航运业者的调查最终导致日本邮船、川崎汽船和南美轮船（CSAV，2014年被赫伯罗特收购）三家公司和八名高管被处以2.3亿美元罚金。其罪名是违反《谢尔曼法》，密谋串通与哄抬价格。

其次，这次突袭反映了美国政府机构之间的权力重新分配。几十年来，每当FMC批准一项航运联盟，司法部就有人站出来横加指责。眼看着FMC这么一个小小的机构竟能行使那么大的权力，司法部总有人不服气。比如2014年P3联盟申请时，司法部要求派自己智库的经济学家参加FMC的评估审批小组，被对方婉拒，结果是FMC对P3开绿灯，尽管后来被中国商务部否决。

最近的案例是，去年当G6、CKYHE和O3三大联盟最终决定重新洗牌，改组为海洋联盟和THE联盟两个联盟时，司法部就已经亮出了“小黄旗”。在2016年9月致FMC的一封信中，时任代理部长助理雷娜塔·海塞敦促该委员会命令海洋联盟保证把其合作协议限制在反垄断法规的规制之下。她认为，司法部长期以来给予海运承运商的反垄断豁免权已经没有法律基础了。

2016年11月，海塞又给FMC发了第二封信，表达了对于THE联盟的关注。她警告说，这份联盟协议将允许承运商互相交换各种竞争敏感信息，由此可能导致价格串通之类违规行为的畅通无阻。此外，她还注意到这份船舶共享协议的条款显示允许承运商互相协调他们的国内陆上经营活动。今年3月，代表拖轮公司利益的美国水路营运商协会（AWO）总裁兼首席执行官托马斯·艾利格蕾缇在给FMC的一封信中表达了类似的担心。他说，FMC允许外国海洋承运商结成联盟，共同对付国内港湾服务提供商，致使国内服务提供商没有招架之力。

有人希望取缔集装箱俱乐部，有人希望解散FMC。特朗普也不喜欢委员会之类的监管机构。每当运价上涨，总有人出来说三道四，指责承运商剥削托运人。这次选择新联盟开张前夕进行突袭，也正是为了显示“司法部正盯着呢”！

最后，这次突袭是可选方案中成本最低的一个。如果司法部希望了解集运业所做的所有事情，那么各巨头高管聚集在一起的时候就是一个最好的机会。按20家成员公司，每半年举行一次会议计算，下次轮到美国公司克劳利做东道主，要在十年以后了。机不可失，时不再来。相比之下，像欧盟委员会那样的“凌晨突袭”则需要派出许多人员同时搜查14家公司，成本太高。

各界舆论

美国农产品运输联盟（AgTC）执行主席彼得·弗里德曼认为，没有理由认为这次司法部的突袭调查会针对集装箱俱乐部这个组织。承运商超越反垄断法规所签订的船舶共享协议可能是这次调查的原因。他猜想也可能还有其他原因，比如上次美西海岸劳资纷争之后，承运商关于征收港口拥堵费的讨论，或者集装箱强制称重（VGM）办法的仓促出台和彻底失败等。

美国托运人特别关注新联盟是否会减少直接挂靠的“港口对”数目以及航班密度。他们同时还关心船舶容量增大之后会减少挂靠港的数目和密度。然而，即使存在这些行为，也并不表明承运商组织联盟的行为非法。

如果因为航运联盟而导致航运流程和码头运行的严重中断以及港口拥堵，也应该拷问FMC当初对联盟的调查和审核，而不是责问航运联盟本身。

根据“海洋航运法”（Ocean Shipping Act）第六款，如果协议可能导致竞争减少、运输服务的不合理减少或者运输成本的不合理提高，监管机构有权要求联盟一方提供救济。但是，事实上，自从1984年实施该法以来至今32年里，从来没有出现过一例救济。

一些船东和码头运营商认为，联邦海事委员会由于其申报关税要求和其他强制性的报告规则，它的职能已经过时了。在FMC行使职能的32年里，它从来没有否决过一个承运商联盟。

美国一个熟悉内情的消息源称，FMC是一个专司负责有关美国外贸运输业的独立行政机构，所以它应该比司法部更了解集运业。因此，虽然最近几年美国司法部对航运业越来越感兴趣，但是这次突袭不太可能走得太远。然而，也有一些人认为联邦海事委员会从未发挥过比如今还要重要的作用，因为世界级的集装箱航运公司目前组合成三个迄今规模最大的航运联盟。

事实上，集运业不仅一直在补贴美国经济，而且一直在补贴整个全球经济。

欧洲承运人协会的一名发言人说得十分尖刻：“集装箱俱乐部上一次在美国开会是许多年以前的事了。美国司法部也许觉得，如果不好好抓住这个机会在这个弱小行业的高管面前展示一下肌肉，那恐怕至少还得等十年才会再有这样的机会。我们觉得这次行动没有任何实质性的意义。”

的确，按目前的20家会员公司轮流做东，每半年开一次会，唯一的美国籍会员公司克劳利要到10年以后才有机会再次做东。

作为同僚，美国联邦海事委员会委员威廉姆·多伊勒的表态显得十分谨慎。他含蓄地警告集运业界一些自鸣得意的家伙：“对于司法部签发的传票，千万不可等闲视之，否则是要吃苦头的。”

听证会上两军对阵

4月下半月在巴尔的摩，美国国会运输与基础设施专业委员会下设的海岸警卫与海运分委员会举行的听证会上，双方辩论十分激烈。FMC代理主席迈克尔·库里说，以美国司法部经常用来评估某一产业集中度的综合指数——HHI指数（Herfindahl-Hirschman Index，赫芬达尔-赫希曼指数）来衡量，跨太平洋贸易航线上的集中度并不高。

库里在听证会上说：“美国的进出口商和消费者极大地受惠于承运商联盟和码头营运商联盟。这些联盟的成员公司通过联盟获得的效率提升和成本节省能够使国内的消费者分享，尤其是在承运商之间存在健康竞争关系的情况下。人们应该认识到这些联盟仅限于承运商在营运方面的联盟，而丝毫不涉及任何形式的价格共谋协商。”

但是，运输与基础设施专业委员会委员、共和党参议院彼得·迪费佐怀疑库里的这种说法。他说：“刚刚收到司法部传票的集装箱俱乐部高管们在旧金山干嘛？行业里没有人认为他们不是在搞价格串通。他们聚在一起商量如何控制美国的码头和海运服务设施。没有人会相信他们聚在一起只是为了商量如何提高行业的效率。20年前可能会，但是现在绝对不会。”

受雇于集装箱俱乐部的律师团队3月份在Law360网站上发表的文章说：“如果一家在美国从事外贸运输的船舶运输公共承运商同FMC签约，并正式成为受《航运法》规制的公司，那么它就享受联邦政府反垄断豁免权。”

迪费佐驳斥这种看法，他说：“我们需要重新关注《1984年航运法》和《1998年航运改革法》。在当今这个重商主义盛行的时代，我们需要知道那些外国的国有企业和政府机构对于竞争、市场力量和效率提升并不感兴趣。他们感兴趣的是努力降低成本，控制我们的市场，并把我们的人民置于不利的境地。”

回眸历史：欧美如何保护本国航运业

一直以来，欧美国家对本国班轮运输业竭尽保护之能事。

今年是1916年制订的美国“航运法”（U.S. Shipping Act）生效100周年。这项法规由美国第28任总统托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）于1916年9月7日签发。早在世界集装箱化革命发生以前，制定这一法案的初衷是，考虑到班轮运输业在全球商业中的重要性、国际班轮航运市场竞争的特殊性，以及不同贸易伙伴对航运业的监管体系之间的竞争性甚至潜在的冲突性，应该给予美国班轮运输行业以特别的保护。根据1916年颁发的航运法的规定创建的航运局（U.S. Shipping Board）是联邦海事委员会（FMC）的前身，其职责就是在许多相关领域保卫美国海运业的供应链。

1961年，美国联邦海事委员会（FMC）成立。联邦海事委员会的建立是为了规范美国的出口和进口的外国籍船舶的运营。虽然世界上有很多管理机构密切关注这些新型的联盟，但是迄今为止，联邦海事委员会被公认为是世界上最透明的行业监管机构，在一些方面一直在带头确保消费者的权益受到保护。另一方面，FMC确实迄今没有否决过一个船舶共享协议。

1984年3月，美国“海洋航运法”（Ocean Shipping Act）生效，美国联邦海事委员会（FMC）受权规制远洋承运商，保护美国相关托运人的利益。虽然FMC在决定两家航运公司的合并中并不直接发挥作用。但它确实有权根据1984年航运法（1984 Shipping Act）寻求禁令，比如在它认为“很有可能减少竞争，导致运输服务航线不合理的减少或运输成本不合理的增加”的时候，反对如船舶共享协议（VSA）之类协议的达成。

具有讽刺意味的是，FMC要想行使该项禁止权力存在非常高的障碍。事实上，FMC只在2008年当人们攻击长滩和洛杉矶港的清洁卡车计划（Clean Truck Program）的时候运用了这个权力，而且还是失败的。

1999年5月，“1998美国远洋航运改革法” （Ocean Shipping Reform Act of 1998）生效。该法给予远洋承运商更多的机动性，支持承运商更多地依靠市场而不是依靠公会，促进美国的国际集装箱航运业的发展。该法明确授权联邦海事委员会确保那些为美国服务的承运商不作出损害美国货主和出口商的不道德行为。

20世纪80年代，欧盟对于班轮业也是网开一面的。1986年7月，欧盟委员会颁布“4056/86法规”，授予集装箱承运商以欧盟反垄断法豁免权。

达摩克利斯之剑几度斩下

反垄断调查始于30年前。自从20世纪80年代后期欧盟委员会一场对于远东运价公会（Far Eastern Freight Conference）的调查以来，集装箱航运业几乎从来没有离开过监管机构的视野。接下来，欧盟对公会体制宣战，首当其冲的是早在集装箱化革命以前从19世纪初就存在的跨大西洋公会协议（Trans-Atlantic Conference Agreement）。

尽管集运行业高管们兢兢业业，克尽厥职，谨慎小心，也未能避免悬在头上的达摩克利斯之剑的骤然斩下。

1994年4月，德国货主对远东货运公会（Far East Freught Conference）提出投诉，导致该公会体制终结。

2003年10月，经过长达数年的调查和法庭审理，欧盟委员会取消了对跨大西洋公会协议成员的创纪录罚款。

2008年10月，欧盟委员会宣布取消集装箱航运公司的反垄断豁免权，所有航运公会被宣布为非法，集装箱航运公司的价格串通为非法。本来，大多数船东因规模太小而无法以一己之力经营一整条服务航线，为了保障运价的稳定，避免季节性波动而组织公会以便集体制定运价。但是，这一豁免权被取消了。

2011年5月，欧盟反垄断委员会对14家顶级承运商的欧洲总部办公室实施“凌晨突袭”，接着启动了针对这14家行业巨头公司“价格串通”的调查。

2013年，在美国华盛顿举行全球监管机构第一届峰会——中美欧国际海运监管会议。出席会议的是美国联邦海事委员会（FMC）、中国交通运输部和欧盟委员会的竞争理事总会，讨论的主题如何监管新型的全球性联盟。同时商定每隔两年在三地轮流举行一次这样的峰会。

2014年6月，轮 到 中 国 说“不”。中国商务部否决马士基、地中海航运和达飞轮船拟议成立的P3联盟。中国商务部认为，P3联盟因为设立一个联合船舶营运中心（JVOC），所以更像一个合并的公司，而不是一个船舶共享协议（VSA）。此前P3从欧盟委员会和FMC获得的“准生证”随之作废。

2014年11月，来自美国、中国和欧洲航运业的竞争监管机构的代表出席了在伦敦举行的欧洲海商法组织（EMLO）的第20届年度会议。这次会议的主题是应对由世界顶级班轮公司组成的全球联盟带来的法律问题。

2015年，在布鲁塞尔举行第二届中美欧国际海运监管会议，三方代表讨论了海洋运输行业的反垄断和监管问题。这次会议确认了三方将继续在这些事务上合作的意向。

2015年，美国司法部成功地对瓦伦纽斯、川崎汽船、日本邮船和智利航运四家汽车专用船公司的价格串通和垄断案处以罚款，并把几名高管投入监狱。历史上的案例表明，美国司法部对航运公司非法合作行为的调查和惩罚比FMC更严厉。

2016年，新任欧盟反垄断委员会专员、丹麦籍的玛格丽特·威斯塔格尔结束了对14家行业巨头公司“价格串通”为期五年的调查。欧盟委员会宣布未发现这14家公司有违反反垄断法规的行为，但是作为与布鲁塞尔交易的一部分，承运人承诺进一步扩大运价的透明度。该委员会称，该项具有约束力的承诺协议将会降低价格变动的风险。该协议于2016年12月开始实施，持续三年。

2017年3月，美国司法部在旧金山会议现场给世界顶级集装箱公司的董事会主席和首席执行官发出传票。美国司法部对集装箱俱乐部的这次突袭事件，被认为暴露了FMC和司法部之间的权力之争。

2017年4月20日，第三届中美欧国际海运监管会议在北京举行。出席会议的仍然是美国联邦海事委员会（FMC）、中国交通运输部和欧盟委员会的竞争理事总会。本届中美欧国际海运监管会议的主要议题包括班轮行业已经发生的几宗兼并案、新的承运商联盟、如何防止承运商破产以及各监管机构的一些具体政策问题。会议将对今后共同加强国际海运市场监管、促进市场健康有序发展发挥重要作用。

海运监管会议机制的建立是为了给美、中、欧三地的监管机构提供一个论坛，讨论为达到保障公平竞争的共同目标，各方应该做些什么。不过，由于各国立法环境千差万别，所以，人们经常议论的全球统一监管标准的话题预期不会有实质性进展。

在这次会上，库里说：“集装箱航运业对于提高人民生活质量居功至伟，与此同时还产生了巨大的宏观经济效益。围绕着集装箱航运而建设的多式联运供应链基础设施把全球贸易的功能渗透到每一个角落。承运商联盟建立了一种可监控的结构，使得成员公司之间可以通过互相交流，在遵守监管规则的前提下为客户提供最好的服务。由此，整个行业在全球范围内的效率和经济效益得到提高。”

出席会议的中国交通运输部副部长何建中指出，当前，全球海运市场持续低迷，中美欧三方建立海运监管合作机制，对促进海运市场公平竞争、健康有序发展具有重要作用。他倡议三方在业务操作层面采取更多具体化的措施，建立联络机制，加大对监管信息、重大监管行动的沟通力度；在法律法规层面，加强探讨和交流，建立公正合理的国际海运治理模式，营造良好的市场发展秩序和环境。

虽然近几年来集装箱航运公司遭受过许多监管部门的调查，包括南非和俄罗斯的监管机构，但是重量级的监管则来自中国、美国和欧盟。