全民健身政策执行中基层政府角色行为及其评价机制

周生旺，张翠梅 ，于建成，2

党的十八届三中全会提出推进国家治理能力与治理体系现代化的重大命题，这标志着我国未来的改革重心将围绕着社会治理进行，推进国家治理的现代化将成为今后我国行政管理改革的核心任务[1-2]。国家治理体系及治理能力现代化的提出，给政府角色转变提供了机遇，对优化传统政府治理模式提出了更高的要求，强化政府外多元社会主体参与社会治理的责任与义务，建立健全参与制度与路径保障，实现其主体权利，达到社会共治新局面。

中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》和《全民健身计划（2016—2020年）》，着重解决人民大众日益增长的体育健身需求与基层政府公共体育服务供给不足之间的矛盾，优化基层政府角色行为，强化服务意识，提高政府工作绩效，实现服务大众之终极目标。政府行为规范是全民健身治理的重中之重，有效的角色行为将有利于全民健身政策的顺利执行，促进我国公共体育事业健康有序的发展。政府角色是政府行为的一种表现形式，尤其是现代社会的多元化发展向度及政府权力的过度放大化，我国全民健身政策执行进入了攻坚战和持久战，准确判断政府角色行为是发挥基层政府职能、职责的重要保障，是未来基层政府行政治理的逻辑起点。

政府是国家治理现代化的核心主体，履行必要的社会职能，担负着举足轻重的社会职责。政府角色是政府行为的重要部分，也是政府职能表达的根本保障。现代社会治理中，多元化成为政府角色的主要特征，集决策、执行、服务、协同和监督等角色于一身，发挥着多种社会基本服务职能。全民健身政策执行中的政府角色，实质上是政策执行中政府应发挥有效职能的统称，其范畴主要包括政府的权力职责、服务职能和协同监督等方面。我国政府层级划分相对鲜明，通常认为高级政府主要指中共中央、国务院等核心行政机构，中层政府主要包含省部级行政机构，基层政府主要指地市级、县级、乡镇级、街道办事处、农村村委等基础行政机构。就我国现状来看，主要还是基层政府承担全民健身政策的落实执行，具有执行全民健身政策、服务大众健身、监督政策执行行为和政策执行效果等职能，是最亲和全民健身活动的政府层级，其服务型角色更为显著。因此，我国政府角色行为主要针对基层政府角色行为进行研究，微观基层政府存在明显的角色定位与行为表达困境。基层政府层是角色行为有效表达的主要场域，高级政府的顶层设计是基层政府行为的指导性纲领和执行依据。

1 全民健身政策执行中基层政府角色行为定位

在全民健身政策基层执行中，基层政府始终充当着重要的社会主体角色，这一点是毋庸置疑的，也是由我国基本国情所决定的。况且，基层政府角色应当是多元动态的，并始终处于多重角色的轮转交替，甚至还会处于一定的角色重叠态势，既充当决策者又充当服务者，有时还要承担执行者与监督者，既存在角色兼容又存在角色冲突。基层政府角色行为关乎全民健身政策执行的成败，承担着与企事业单位、体育社会组织、地方体育协会、俱乐部和公众等政府外社会主体间的协同任务，调度城市、乡镇、农村、学校、社区等社会场域的体育资源配置，调节全民健身市场机制，健全全民健身政策执行制度，提高执行效率。依据国家治理现代化的要求，结合全民健身政策执行现状，重点从角色权利、角色职能、角色责任对基层政府角色行为进行定位，明确基层政府自身权利范围、职能范畴、职责任务，保障社会多元主体的协同发展。

1.1“有限政府”的角色权利定位

角色权利定位主要是指有效合理分配基层政府行政权力，快速实现“全能政府”向“有限政府”转变，实现基层政府权利下发，将权利回归社会，分权与放权是促进全民健身政策执行的有效手段。在国家治理现代化变革背景下，“有限政府”的角色权利定位是基层政府角色行为的首要任务。明确区分基层政府的“舵手”与“划手”角色。坚决不能混淆政府权力角色，过度强化行政权力，而大部分基层政府亲力亲为，又受困于人力与财力不足，致使本职工作滞后且全民参与的积极性逐渐降低。基层政府要鼓励体育社会组织、企事业体育协会、私营俱乐部、各类健身组织参与全民健身政策的执行，实现权利下放，在能力范围内，做好引导与扶持工作。

全民健身政策执行中，基层政府要实现以下3方面的角色权利定位。（1）要实现基层政府权利的合理分配。在全民健身政策执行中，政府始终是全民健身政策执行的总舵手，只是“划手”多了而已，如何实现“政府主导、众人划桨、协同掌舵、相互监督”的共治模式，如何充分调动政府外其他社会主体的主观能动性，是基层政府的角色权利达成的重要内容。现代国家治理改革实质上是对政府职能、权利、行政手段的约束与优化，其次是充分发挥非政府组织、体育社会组织与市场的效能，重视公众参与，突出公民主体地位。然而，政府权力回归社会并不是要彻底摆脱政府行政权力，而是要提升权力的有效使用率。（2）基层政府角色权利的有效转移。采用社会承接办赛的方式，将全民体育竞赛活动交付地方体育协会或企事业协会、私营俱乐部，基层政府转变主导角色，充当协同监督者。基层政府要积极培育社区体育协会，由体育协会来承担社区范围或更大范围的全民健身活动，取消或精简政府体育行政审批制度，建立第三方（体育智库）竞标考评制度，将权利托付社会，这就实现了基层政府由台前转为幕后。（3）合理规制基层政府角色权利监督。政府在权利实施过程中会受到其他社会主体的监督约束，规避其权利过度，改变过去政府无人监督的诟病，真正实现把政府至高无上的权利关进全民监督的笼子里，促进政府行政权力发挥应有效力。基层政府行政权力交付体育社会组织（即第三方）来组织实施，而政府主要行使监督约束权利。政府倡导并实施购买公共体育服务制度，由第三方机构来完成，也就形成了政府“买家”、体育社会组织“卖家”、第三方机构“监管”、市场作为“交易平台”的新公共体育服务供给模式，降低了政府行政权力，发挥社会运行动力。今后，政府还需要完善与之相媲美的制度安排。政府角色由原来的“冲锋陷阵”转变为“幕后主导”，权利实施过程还得到了社会的有效监督，即权力监督。总之，现代多元主体协作治理能够有效弱化政府行政权力，激发政府外其他主体参与全民健身政策执行的活力，充分发挥其他主体的社会职能，其中基层政府发挥着不可替代的行政角色。

1.2“服务政府”的角色职能定位

角色职能定位主要指，全民健身政策执行中基层政府如何服务于社会，具体要做些什么。服务型职能表达是一个由“行政主导”向“服务协同”转变的过程。健康有序的全民健身政策执行离不开良好的社会发展环境、人文制度环境与公众参与氛围等基本要素，基层政府在以上社会要素的创建中起到至关重要的服务角色，服务型政府快速转型依然成为此问题的关键。国家治理现代化与公民社会建设的社会潮流为全民健身政策执行提供了天然的社会发展土壤，基层政府应当积极借势，把自身建设成学习型政府，掌握社会发展动态，吸纳社会先进治理理念，不断完善自身治理结构。

服务型基层政府要优化全民健身政策执行的制度环境。首先，立法制度完善是社会主体地位实现的基本保障。立法地位不明严重阻滞我国社会主体有效参与全民健身政策的执行。我国针对全民健身政策执行建成的相关立法制度与西方发达国家相比存在一定差距，尤其在政府所承担的法律职能范畴的明确界定上，造成公民及体育社会组织、地方协会、私营俱乐部的合法权益得不到保障。如全民健身政策的立法定位，公众参与全民健身的立法保障，全民健身政策执行的奖惩，市场交易与购买公共体育服务，第三方组织培育，体育社会组织规范等制度建设都存在弊端。

其次，基层政府要充分调研区域全民健身政策执行现状，科学民主决策区域性配套政策，强化政策执行的灵活性，塑造全民健身政策执行的良好政策环境。基层政府应主要承担组织全民健身配套政策决策与执行，全民健身项目的招标、洽谈、实施、监督等协调事宜，落实政府支付经费的拨付与监督社会资本使用、组织全民健身政策评估、培育体育社会组织等政策环境，保障公众参与全民健身的制度建设。政府主要通过市场政策调节社会资源均衡，通过市场机制完成非政府社会主体间的利益平衡。对于企事业单位，政府可以采取减税免税的扶持政策，提高其参与全民健身事业的积极性，尤其要建立减税免税的考核制度。结合学校体育场地设施对外开放难的社会现状，政府应联合教育部门，开展学校服务地方的考核制度，实行星级评选，依据考核结果制定行政拨款制度，形成社会治理链。关于农村体育开展，政府应该实现村际联动，整合资源，加大农村体育产业快速发展的相关政策建设，多采用招商引资形式。基层政府要做好农村体育资源配置，利用地域优势拓宽休闲体育产业及体育旅游产业范畴。

最后，基层政府要创新服务职能表达的措施与手段。政府应为非政府组织建立约束激励制度、社会资源的公平配置、培育执行主体的发展环境、健全体育社会组织基本社会职能等服务工作。从行政手段上提升非政府体育组织的市场占有率及社会共识，充分发挥其在全民健身当中的社会价值以及政策执行参与功效。政府应当降低重心，认真进行社会调查，奔着由社会底层逐层向上的服务态度推行全民健身政策，建立切实以公众体育需求为导向的政策执行策略。基层政府做好全民健身服务指导、体育社会体育指导员的培养和考核、服务型配套政策、经费拨付，尤其是对街道、社区、农村等基层单位，基层政府应培育基层体育社会组织、地方体育协会等全民健身承载主体，加大全民健身市场环境的监管，加强乡镇农村公共体育服务设施投入。基层政府应主动协同政府外社会主体，鼓励引导社会资本参与全民健身的治理。更重要的是，基层政府要给予非政府体育组织塑造良好的社会发展环境，健全全民健身市场化运作平台，为公众构建一个和谐的健身环境。

1.3“监督政府”的角色责任定位

基层政府角色责任定位主要指，政府应承担的全民健身政策执行的社会职责，本质上是政府对社会负责与角色自觉的过程，基层政府应及时反思在全民健身政策执行中的政策落实所存在的不足，修正政府角色与举措。基层政府监督角色主要在于基层政府要在监督社会的同时做到自我监督，还要接受来自社会的外部监督。基层政府要建立健全相互监督、相互制约的制度，完善社会主体参与治理的制度保障与路径规划。

基层政府要优化行政拨款方式，充分利用社会资本，提高经费使用效率。基层政府应由传统的“行政拨款”转向社会的“竞标投资”，发挥市场调节机制，实现全民健身政策经费使用的公平与公正。传统的财政经费拨款对于全民健身政策执行容易造成拨款不均，公共资源配置的区域性失衡。由此，改变过去基层政府“撒芝麻盐”式的拨款方式，充分发挥社会力量办体育的逻辑思维方式，根据全民健身政策执行内容要求，实施政府招标，让社会当中的有效社会资本或者剩余社会资本参与到全民健身政策执行中来，解决政府行政拨款不足与不匀的窘境。基层政府要集中将有限的财政经费用于全民健身市场的救济与农村公共体育服务的精准扶贫，保障公共体育服务的均等化供给。这就要求，全民健身政策实施资金拨付大部分还是要通过市场招标来实现，在此阶段，评估考核程序的完善与体育智库的建设将显得尤其重要。如全民健身政策执行要充分发挥社会体育组织的基本职能，利用社会、市场实现全民健身活动事宜。基层政府在招标过程中充当了监督角色，招标完全由第三方招标公司来完成，整个招标过程由基层政府组织实施，在政府、招标公司、承接方之间，应由公众、政府、社会、市场等评估主体形成第三方评估机构对招标工作实施监督评价。同时，也可以充分利用社会智库替代基层政府来操作行政拨款的目标群体、额度、形式、绩效评估等重要环节。

基层政府要协同其他社会主体，充当好社会监督角色。政府的工作重心由过去的执行全民健身政策，逐渐转入监督评估执行当中，强调基层政府在全民健身政策执行中的引导作用，充当发挥“监督者”的角色职能。全民健身实施过程中，基层政府既是评估主体又是评估客体，作为监督者通过市场平台实现调控。基层政府监督机制，是保障全民健身政策健康有序发展的重要保障。充分发挥基层政府的主体作用，协同其他评估主体实施监督测评，基层政府针对评估结果进行优化，整个过程当中，基层政府充分发挥“老大哥”的身份角色，起到带头表率作用。监督职能包括对全民健身项目的建设评估、对体育社会组织的绩效评价、对第三方评估机构的监督、对基层体育服务部门的绩效评估、对企事业单位的监督评估。要充分发挥社会监督力度，改变基层政府自评的单一模式，实施多元社会主体参与到全民健身政策执行评估的进程当中，保障公众、社会、体育社会组织的基本权利与义务，突出社会主体地位。实现第三方评估制度常规化，完善健全相关立法制度，培育发展第三方评估组织，加强基层政府的社会监督力度。

2 全民健身政策执行中基层政府角色行为的实践检视

2.1 传统治理惯性——基层政府角色权利达成的桎梏

公共事业社会共治模式与公民社会的实现是国家治理现代化的基本要求，是一次重大的社会治理模式革新，是对政府传统治理模式的优化。治理层面，传统政府高度重视权利集中制，多采用政府主导治理模式，惯用强制性执行手段，缺乏灵活性。然而，随着我国社会资本不断积累且剩余资本囤积，基层政府拥有的社会资源有限，传统治理模式严重阻滞社会资本流向全民健身，与国家治理现代化所提出的基本要求相背离。

（1）“全能政府”是基层政府传统治理模式的重要表现之一，也是基层政府治理的“代名词”，表现出强大的行政主导力。治理现代化倡导的是充分调动社会力量参与全民健身政策执行与治理，主要的社会力量是指除政府以外，包括体育社会组织（营利性与非营利性体育组织）、企事业单位、市场和公众等社会主体。结合现代化治理理论，在全民健身政策执行中，基层政府与政府外社会主体各司其职，扮演着不同的社会角色，承担着相应的社会责任，发挥着多样化的社会功能。随着社会治理的不断变革，传统政府的“全能者”角色与国家治理现代化所提出的“善治”治理目标存在明显出入。全能政府是政府过高估计自己的权力对全民健身政策执行中的各项事宜的行政干预能力，无限放大政府的权力边界，“管制”范围无限扩大，管了许多“不该管”“管不好”和“管不了”的事[3]。如在全民健身政策执行过程中，农村公共体育服务供给不足，表象上看是基层政府扶持引导和行政投资不到位所造成的，因此，基层政府大量投资建设全民健身路径，但收效甚微。反思，问题本质是由农村内部全民健身组织生成机制弱化及农村居民健身文化缺失所引发的，因此，基层政府应当准确定位农民体育需求，培育农村健身组织生成土壤，充分提升农民健身积极性，发挥多元社会联动机制，调动社会力量参与农村公共体育服务供给才是有效路径。

（2）全民健身政策制定、执行与评估等环节，基层政府仍然充当着主导角色[4]。全民健身政策执行都是由各级政府来推动实施，公众与基层政府只能被动接受，这种传统政府治理模式必然导致社会资本融入全民健身政策执行的路径受阻，在一定程度上也造成了社会资源的浪费，无形中提高了社会治理成本。传统治理模式来自于层级制社会治理结构的顶层设计，自上向下逐级逐层的推广实施。但是，随着体育社会化及国家治理现代化的不断深化，传统治理对于解决全民健身政策执行中存在的诸多问题已现得力不从心。随着社会治理层级的增多，基层政府权威性及执行力会逐级弱化，社会公信力降低。基层政府主导逐级执行的过程中，非政府组织与公众参与的路径基本上是封闭的，成为了闭合式的压缩机样式，只有自上而下的政府推动力，缺乏由其他主体参与的外部推动力，更缺乏全民健身政策执行的自下而上的底层发动力。

2.2 服务转型缓慢——基层政府角色职能表达的苑囿

政策始终是政府实施行政管理的重要手段。全民健身政策本身就是服务型政策，或称之为“惠民”政策，“以人为本”是全民健身政策执行的价值取向，服务大众是全民健身政策执行的价值指向。服务型政府是实现全民健身政策价值目标的根本基础。基层政府服务职能转型是全民健身政策执行的重要前提，服务意识才是惠民政策妥善落实的根本动力源泉。目前，基层政府的服务职能转型相对于社会现实需求发展存在一定的滞后性，关键在于服务型政府转型是在公共体育需求的巨大压力下倒逼政府所采取的角色行为。某种程度上讲，基层政府服务职能转型缺乏必要的主观能动性，其中主要表现在：（1）服务角色转型主动性不强，传统的治理惯性导致服务性手段创新性不足，服务效果不佳，也造成政府服务角色表达不畅；（2）基层政府服务意识差，尚未达到学习型政府的基本要求，存在一定的行为惰性。

服务型政府转型是国家治理现代化的一项重要任务，既是治理重点也是治理难点，主要原因在于基层政府的传统治理理念。无论从治理结构还是在治理模式上，服务功能表达都存在诸多阻滞因素，如个体服务意识、团体价值取向、政策执行思维、服务路径预设和服务制度保障等。通常基层政府都存在抛开传统行政指令下达的治理模式将无从下手，不知如何调动政府外其他社会主体，相关的制度性保障措施如何决策等问题。正如当下全民健身政策执行中所存在的基层政府与体育社会组织协作、体育社会组织的社会主体培育、公众参与、主体间协同、服务型政府的绩效评估等系列问题。因此，服务型政府职能转型的一系列改革不善就会引起基层政府公信力下降及“服务者”的角色定位不准，治理中心过高，无法深入民心，阻滞全民健身政策执行。

2.3 行为评价滞后——基层政府角色职责实现的瓶颈

良好的评价制度能够有效校正基层政府角色行为，促进职责完善。但是，我国基层政府角色行为评价并不完善，主要存在立法地位不明、制度与路径缺失、评价主体单一、评价手段滞后、评价周期长等问题，尤其在全民健身政策执行中有关基层政府角色行为评价仅在大的评估体系中涉及，没有独立的评价反馈程序，将不利于政府角色行为的及时修正。

法制社会的建立是公民社会的迫切需求，也是全民健身政策执行的基本保障。基层政府绩效评价是有效监督政府行为的有效手段，也是公共事业管理中急需解决的重大难题，是政府行为规范的约束机制。多元化绩效评价是“善治”社会实施的重要手段，是和谐社会实现的重要保障。国家治理现代化所提倡的理念，就是要实施多元主体协同评估模式，强化政府的外部评估，强调非政府社会主体的参与评估，采取绩效评估的人员专业化、流程透明化、结果公开化和全程监督化。

然而，基层政府在全民健身政策执行中角色评价不明确，评价的手段基本上也是政府传统的自上而下的内部自评模式，公众、社会与非政府组织参与很少。随着第三方评估制度的实施，我国基层政府也渴望采用此种国际先进的评价策略，但是，我国评估市场规模及运行保障尚存不足，相关制度建设尚不健全，第三方组织的社会主体地位不够，往往会导致第三方评估效力弱化，评估结果采纳率不高[5]，最终造成我国政府绩效评价主体一般都是基层政府本身，既实施监督者一体化。基层政府急需政府外社会主体参与评估，但无奈于相关制度不完善、路径不通畅，且非政府社会组织基本职能不健全，这也降低了基层政府绩效评价的公信度，直接影响了基层政府的公信力，间接影响了非政府社会主体的参与积极性。2015年，国家对《全民健身计划（2011—2015年）》实施效果进行了评估，隶属于政府内部自评，而在《全民健身计划（2016—2020年）》实施中提出了第三方评估，足以证明政府已经意识到内部评估的弊端与多元主体参与评估的必要性，但无奈我国第三方评估制度刚刚起步，面临实施制度不健全及立法地位不明确的困境。

3 全民健身政策执行中基层政府角色行为的评价机制

3.1 全民健身政策执行中基层政府角色行为评价的价值取向

政府角色评价是衡量政府角色行为表达的有效手段，通过评价结果修正政府行为及调整角色扮演。政府角色评价有效监督政府行为根本手段，也是政府实施全民健身政策的重要保障。全民健身政策执行中，多元的基层政府角色相对应的职能也是多样的，基层政府角色行为评价的价值取向也具有一定的多元性。

首先，基层政府外部社会主体直接参与衡量与规范全民健身政策执行中政府角色行为，体现了全民健身政策执行的公平、公正、公开，保证基层政府行为的透明性，切实关乎广大人民群众的切身利益，是体现“以人文本”和“治理现代化”的根本所在。其次，有效衡量基层政府对全民健身政策的执行效率。角色行为评价能够客观有效地检视基层政府在全民健身政策执行中的执行效率，直观反映出政府外社会主体是否在政策执行中受益，基层政府能否有效与非政府社会主体实现协同发展，能否实现政府服务职能表达及社会主体地位的合法权益。角色行为评价是有效体现政府外部主体参与基层政府绩效评估的主要路径选择，是社会善治的重要体现。最后，全民健身政策执行效果也是基层政府角色行为评价的重要组成内容，是全民健身政策执行的终极目标，是基层政府政策执行行为的导向标，衡量基层政府在全民健身政策执行中的成效以及能否有效履行职能职责。体育社会组织、公众、企事业单位是构成多元社会主体的重要组成部分，多元主体直接参与政策执行效果的评价，能够提升评价结果的权威性与合法性。

3.2 全民健身政策执行中基层政府角色行为的评价流程

全民健身政策执行中，基层政府角色行为评价应注重公众、非政府体育社会组织、社会（企事业单位）、市场主体等要素组成的评估主体，依据评估目标，结合评估内容，对全民健身政策执行中基层政府角色行为进行评价，是一个相对闭合的循环评估流程。多元评估主体对基层政府行为进行评价，形成评价报告反馈政府，实现评估结果采纳，基层政府根据评估结果进行角色行为修正，采取一定的政策执行措施。在全民健身政策执行过程中，基层政府会结合短期政策目标进行内部自评，其内部也是一个信息通畅的闭合评估体系（见图1）。由此看见，基层政府对于全民健身政策执行目标的预设显得至关重要，以及对政府的全民健身政策执行应当提出更高的要求。

图1 全民健身政策执行中基层政府角色行为评价的流程图

3.3 全民健身政策执行中基层政府角色行为的评价模式

政府角色评价应由基层政府服务对象，即全民健身政策目标群体来评，即非政府社会组织、公众、第三方评估机构、市场主体和企事业单位，让基层政府与以上评估主体形成一个扁平化的评估体系，即采用政府自评与外部评估相结合的评估模式。外部评估，即多元主体对基层政府角色行为进行评估，充分发挥主体间协同作用。政府内部自评能够直接有效地断定基层政府在全民健身政策执行的阶段内的行为效果，主要用于阶段性自评、过程性评估、诊断式评估、短期评估，即“小评估”。而多元主体外部评估主要是服务对象对服务提供方（基层政府）的效果评估，包括事前评估、事后评估、验收性评估和终结性评估，即“大评估”。基层政府外部评估实质上类似于第三方评估，主要是依托非政府体育社会组织（第三方组织），协同公众、社会、市场等主体，对全民健身政策执行中的基层政府角色行为进行评价。全民健身政策执行中，基层政府角色行为评价的技术关键点在于多元主体之间的耦合联动，必须从立法层面保障非政府社会组织、公众、市场、社会群体的社会主体地位及合法权益，建立健全多元主体评价模式的协同机制、参与路径与制度保障机制（见图2）。

图2 全民健身政策执行中基层政府角色行为的评价模式图

3.4 全民健身政策执行中基层政府角色行为评价的内容框架

依据国家治理现代化的新要求，遵循全民健身政策中基层政府角色行为评价的价值目标，注重政府外部主体对基层政府的角色行为的绩效评价，主要包括执行行为、服务职能和监督职责3方面内容[6]。

3.4.1 执行评价 政府角色执行评价，是对全民健身政策执行中政府执行行为的价值判断。基层政府的政策执行行为直接影响政策执行效果，关系政策执行的成败。基层政府执行行为评价主要包括政府执行力、执行文化和执行应对3个方面。基层政府执行力，是指政府在政策执行过程中有效做事的能力，是在全民健身政策执行过程中被考察的，隶属过程性评估。判断基层政府执行力高低的有效工具为绩效评估，绩效评估是提高基层政府执行力改革政府组织结构的依据，是提高政府执行过程效能的向导[7]。

基层政府执行力评估主要采用量化指标的方法，主要依靠数值计算政府绩效结果。从全民健身政策执行现状来看，人们的健身需求日益增长，尤其是公众体育健身文化的多样化需求，基层政策执行评估单纯依靠场地面积、人均面积等机械化指标来衡量显然已不合时宜。通过走访调研发现，全民健身政策执行的基层政府绩效评估应以创造的社会效益为评估出发点。如基层政府对全民健身政策宣传能力的评估，可采用公众对政策的认同度和认知度来测评；对基层政府操作能力的评价，可采用面向社会购买公共体育服务的数量与质量，以及所创造的社会价值（受益人群数量）；对政策执行效果评价，可采用全民健身市场运行保障措施，以及城乡市场资源配置、体育设施的使用率、公众参与率；对基层政府政策执行反馈应急能力评估，采用全民健身政策执行中政策修订以及配套政策的实施。基层政府执行力评估应当摆脱传统指标量化评价，更应该突出定性评价与指数评估，尤其更要突出基层政府执行过程中的动态角色更替能力。

基层政府执行文化评估，主要是指在全民健身政策执行中对基层政府执行过程中的政策环境的评估及执行理念的评估。在此，主要针对基层政府执行的文化传播理念、传播方式、传播效果等方面进行评价。对执行中社会主体对全民健身政策文化的认同评估，从而间接反映基层政府角色行为的有效程度。

基层政府执行应对也是政府执行力的重要方面，一方面主要评价基层政府面对全民健身政策执行困境时的政策应变能力；另一方面，基层政府在政策执行时的政策创新能力。通过基层调查可以发现，我国基层政府在政策应对与创新方面存在明显不足。

3.4.2 服务评价 基层政府服务角色评价主要是对基层政府服务职能的表达效果的价值判断。基层政府服务职能转型已迫在眉睫，服务型政府研究无论在学界还是在业界都已经是风生水起，全民健身政策执行更加需要政府履行服务职能，提升基层政府服务协同能力。服务职能评价是衡量基层政府绩效评价的主要内容。基层政府服务职能转型是解决全民健身政策执行瓶颈的关键技术点，基层政府服务质量直接影响政策执行效果，绩效评价依据主要依靠公众满意度测评理论体系。公众满意度绩效评价目的主要是保证对基层政府行为评价的合法性、有效性和公平性。（1）合法性，基层政府对全民健身政策执行的合法，是否满足政策制定的价值目标，是否维护公众体育健身的合法权益；基层政府在政策执行中自身行为的合法性，是否违反相关的法律法规。（2）有效性，基层政府对于全民健身政策执行有效性，是否满足政策受体的体育需求，政策执行是否顺畅，公众反馈如何。（3）公平性，主要指全民健身政策执行中社会资源的公平分配，社会主体享受全民健身政策权利的公平性。

公众满意度由顾客满意度引申而来，可作为基层政府绩效的评价标准之一，也是衡量服务型政府建设效果的重要依据[8-9]。此处的公众主要指多元社会主体，基层政府服务绩效评价主要是对全民健身政策执行效果的评价，是多元社会主体对政府服务质量的真实反馈。基层政府服务评价主要评估政策执行中政府行为效果。依据公众满意度评价理论基础，通过多元评估主体对基层政府行为表现进行满意度测评，获得基层政府服务绩效评价的效果，根据效果修正基层政府行为。

3.4.3 监督评价 全民健身政策执行中，基层政府的监督职能起到至关重要的作用，基层政府监督评价应当是现代社会治理的主要职能。在整个全民健身政策执行过程中，监督评价是保证全民健身政策顺利执行的根本手段。基层政府的监督评价多采用考核性评价与规划性评价相结合的方式，采用政府主导自评与外部主体协同评估相结合的模式。基层政府监督评价要健全评价内容，在保证基本评价硬性指标的前提下，增加主观性评价，设计科学合理的评估周期，实时修正政策执行中的政府行为。

为了优化基层政府监督评价机制，突出基层政府协调监督职能，采用多元主体评估，由政府、公众、第三方机构组成的混合评价模式，重点评价政府事前、事中、事后的监督效能。该模式既能履行基层政府的监督评价职能，又能够通过公众、第三方对政府的监督职能进行评价，重点实现基层政府与社会共同参与评价的共治模式。基层政府监督评价主要集中在体育社会组织承担公共服务供给实施考核，全民参与健身活动的监督，全民健身场地设施评估，基层政府对市场的监督调节机制，对全民健身政策执行的过程性第三方评估的监督评价等内容。

4 结 语

全民健身政策执行，基层政府起到了举足轻重的作用，尤其是政府行为的规范性及有效性直接影响政策健康有序地执行。国家应提升基层政府角色评估的科学性、规范性和有效性，以服务型政府建立为根本，以政府政策执行力提升为逻辑起点，以监督评价为调控手段，通过基层政府在全民健身政策执行中的协同作用，协调好非政府组织及公众与市场之间的关系，突出社会主体地位，培育体育社会组织、企事业单位、公众、市场参与全民健身政策执行的积极性，建立健全参与执行的制度保障体系。充分发挥非政府组织及社会的助推力，突出市场调节机制，实现全民健身多元协同发展模式，强化多元评价主体参与评价的制度保障及路径选择，制定科学合理的基层政府角色行为评价指标体系，实现评价价值目标。

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