我国快速城镇化背景下滨海地带土地开发利用探讨

叶剑平++高峰

摘要：随着我国城镇化建设的推进，许多沿海城市开始面临土地资源瓶颈，如何有效缓解沿海快速城镇化地区空间资源紧缺矛盾，是现阶段土地管理亟需解决的问题。文章从快速城镇化地区滨海地带土地开发利用背景入手，针对现阶段我国滨海地带土地开发利用与管理方面存在的问题，从基于可持续发展理论的滨海地带土地开发利用理念构建、基于土地生态安全评价的滨海地带土地开发利用模式选择、快速城镇化地区滨海地带土地开发利用管理机制构建三个方面，对我国滨海土地开发利用问题进行探讨，为我国滨海地带土地合理开发与利用提供理论指导与政策建议。

关键词：快速城镇化;滨海地带;土地开发;可持续发展

随着经济全球化及我国城镇化持续推进，许多沿海城市开始面临土地资源瓶颈，如何有效缓解沿海快速城镇化地区空间资源紧缺矛盾，是现阶段土地管理亟需解决的问题。据《中国海洋统计年鉴2014》显示，2012年，我国国内生产总值达到51.9万亿元，其中，沿海地区生产总值达到34.4亿元，占全国生产总值比例达到66.3%。可见，我国沿海地区已经成为承载经济社会发展的重要依托，开展沿海地区滨海地带土地开发利用研究，对于优化滨海地带土地利用空间布局与结构，促进滨海地带土地开发利用与保护，缓解快速城镇化地区经济社会发展与资源环境制约矛盾，实现我国社会经济资源环境全面协调可持续发展，具有重要的理论意义和实践价值。

一、 目前滨海地带土地开发面临的两个重要背景

1. 城镇化快速发展对建设用地需求依然旺盛。1979年，美国城市学家Northam首次提出“城市化过程曲线”，即“诺瑟姆S型曲线”。该曲线第一阶段是城市化初期，这一阶段产业形态以劳动密集型为主，城市人口增速比较缓慢，城市化率在20%～30%;第二阶段是城市化加速发展时期，这一时期生产活动集聚程度不断提升，人口从农村向城市迁移，城市化率从30%上升到70%;第三阶段是城市化后期，以第三产业为主，第一、二产业占比下降，城市化率超过70%，其后增长速度逐步放缓并趋于稳定。据《国家新型城镇化报告2015》，2015年我国城镇化率已达56.1%，结合诺瑟姆S型曲线，可判断我国城镇化已到快速发展中后期，对建设用地需求依然旺盛。

2. 一带一路战略实施需要基础设施建设作为支撑。2015年，国家发改委等三部门联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志一带一路政策正式提出。一带一路战略以合作、共赢、和平、发展为理念，以责任共同体、利益共同体和命运共同体为主体。文件指出：要加强大连、天津、青岛、烟台、上海、厦门、泉州、广州、深圳、三亚等沿海城市港口建设。可见，滨海城市在一带一路战略发展中具有重要作用，而实施一带一路重要前提是加强交通基础设施建设、港口建设等，都需要建设用地作为支撑。在沿海建设用地日趋紧缺背景下，加强快速城镇化地区滨海地带土地开发利用成为必然趋势。

二、 目前我国滨海地带土地开发利用存在的主要问题

1. 滨海地带城市空间格局基本形成，区域统筹仍需加强。随着我国城镇化、工业化及信息化的推进，以京津冀、长三角、珠三角城市群为主要格局的沿海城镇产业带正在逐步形成，滨海地带开发成为热点。在滨海地带开发利用中，仍存在一些问题，如海陆之间、地区之间、城乡之间统筹不够;整体空间结构和产业布局不合理、集中度不高、竞争力不强;滨海工业园区产业布局同质化严重;濱海港口布局分散，难以发挥规模集聚效应，港口公共配套设施较缺乏，辐射和带动效应受到制约。

2. 滨海地带土地利用重开发轻保护，保护治理需要强化。随着我国滨海新城和港口建设的进行，滨海地带土地开发利用强度急剧上升，滨海地带受资源环境、土地、岸线等因素制约越来越明显。为追求经济效益最大化，滨海城市在土地开发利用中“重开发、轻保护”现象普遍，许多滨海城市因无序开发、过度开发、盲目开发等原因造成生态环境迅速恶化，环境污染持续加剧，自然岸线不断缩短，滨海湿地严重退化，滨海地带面临海洋生态安全和陆地生态安全双重风险，滨海地带土地资源开发利用与保护存在严重冲突。

3. 滨海地带土地开发利用管理涉及部门众多，难以统一协调。改革开放以来，部分地方政府制定出台了滨海地带土地开发利用管理相关法律法规，如：《辽宁海岸带保护与利用规划》、《深圳市海域使用管理条例》等，加强对滨海地带土地开发利用的管理。由于滨海地带土地开发利用涉及管理部门众多，各职能部门往往各自为政，缺乏统一协调的管理机构和制度约束，导致滨海地带土地开发利用管理工作重叠、部门职能冲突现象时有发生，造成管理成本和交易成本居高不下，带来行政管理资源的极大浪费。

三、 基于可持续发展理论的滨海地带土地开发利用理念构建

随着社会生产力发展，人类对资源开发利用活动越来越频繁，导致许多国家和地区自然资源超出地球可承载范围，人类赖以生存发展的环境遭到严重破坏。为防止自然资源最终耗竭，联合国环境署联合相关部门于1975年提出《世界自然资源保护大纲》，强调世界各国在开发建设过程中必须兼顾自然环境，经济发展要与自然保护相结合，保证地球资源永续利用，这是“可持续发展理论”的雏形。在1987年《我们共同的未来》报告中，首次采用了“可持续发展”这一概念。

可持续发展理论是关于自然、社会、经济、生态环境协调发展的重大理论和重要战略，是全面贯彻落实科学发展观的基本要求。可持续发展理论内涵可概括为：社会可持续发展、经济可持续发展和生态环境可持续发展。其中，社会可持续发展是可持续发展的最终目标，它要求以人为本，着重提高人类生活水平、改善人类生活质量，为人类创造一个自由、平等、和谐的社会环境;经济可持续发展要求经济发展不能单纯依靠数量，而要重视质量，这是可持续发展的基本要求;生态环境可持续发展则要求在生态环境保护和资源永续利用的前提下，保证经济社会发展在地球可承载能力范围之内，这是可持续发展的前提条件。

可持续发展理论一方面强调自然与人之间和谐发展，即人类经济社会活动必须以资源环境承载能力为基础，适度开发利用;另一方面则强调着眼未来，考虑资源当代和代际之间的分配公平。滨海地带土地开发利用代际公平指社会发展中的每一代人都有平等开发利用滨海地带土地资源的权利，当代人不能因为自身社会经济发展对土地资源的需求而忽视了后代发展的权利。在现实中，由于后代主体缺位及当代经济利益驱动，往往造成对滨海地带土地过度开发利用，导致后代可供开发利用的滨海地带资源越来越有限，对当代和后代生存与发展造成了潜在威胁。滨海地带土地资源可以视作一种典型的公共产品，根据Comes等人提出的“俱乐部理论”，俱乐部会员承担成本主要来源于两个方面：一是非时间性的拥挤效应，这种效应通常情况下是指由于当代人之间的相互作用而产生的一系列成本和费用，将影响同一时间和空间的相关成员;二是时间性的拥挤效应，主要是指“由于使用而造成的贬值”。在可持续发展理论指导下，应该在开发利用过程中，将可持续发展理念贯穿到滨海地带土地开发利用全过程，着力解决当代人之间的非时间性拥挤效应以及代际间的时间性“贬值”。

四、 基于土地生态安全评价的滨海地带土地开发利用模式选择

随着我国经济发展对资源环境造成的威胁日益严峻，生态安全开始上升为国家战略，土地生态安全成为国家生态安全重要内容，对我国经济社会稳定可持续发展起着重要作用。不同学者对土地生态安全概念有不同理解，但总结起来，土地生态安全是指在一定时空范围内，通过对土地合理开发利用与管理，土地所在生态系统，处于一种不受威胁破坏或受威胁破坏程度是自然界可以承受的健康、和谐、平衡的状态。滨海地带是位于陆地与海洋之间的过渡地带，其特殊地理环境决定其具有极大生态敏感性。滨海地带在开发利用过程中必然要考虑各种生态敏感性因素制约，对生态安全进行评价，以保证滨海土地开发利用的可持续性。

滨海地带土地生态安全评价主要包括以下几个环节：（1）评价指标体系构建。指标体系构建需考虑指标选取的科学性与合理性，在实际操作中，使用最多的便是自然—经济—社会概念框架模型和压力—状态—响应概念框架模型（PSR）。自然—经济—社会模型是从土地自然生态安全、土地社会安全和土地经济安全角度来构建评价指标体系;而压力—状态—响应概念框架模型则是从土地生态系统压力、状态和响应视角来构建土地生态安全评价指标体系。两种指标体系构建方式虽然存在细微差异，但都能够从某个侧面反映土地生态安全实质。（2）指标权重确定。常见指标权重确定方法有：主观赋权法、客观赋权法和混合赋权法。主观赋权法是根据专家主观经验来确定权重，如：层次分析法、特尔斐专家打分法等;客观赋权法是根据客观数据进行权重确定，如：熵权法、变异系数法、标准离差法、秩和比法等;混合赋权法是由两种以上主观、客观赋权方法综合确定指标权重，它能够结合主观和客观赋权法优势，近几年在各类评价中采用频率较高。（3）评价模型选择。我国开展土地生态安全评价时间不长，许多评价方法和模型使用尚在探索阶段，常用的评价模型包括综合指数法、模糊综合评价、灰色系统评价、DEA综合评价法、多元统计分析方法等。

根据滨海地带土地生态安全评价结果，可将滨海地带土地生态安全划分为不同状态等级，分别为：安全、良好、敏感、轻度预警、严重预警。在快速城镇化地区，应根据该区域土地生态安全评价结果，针对滨海区域具体情况制定不同土地开发利用策略，选择不同模式。在所有模式中，最理想的模式是低开发、高保护，其次是高开发、高保护及低开发、低保护，应尽量避免高开发、低保护模式。具体如表1所示。

五、 快速城镇化地区滨海地带土地开发利用管理机制构建

1. 加强滨海地带土地开发利用统一管理，建立综合协调机制。滨海地带土地开发利用管理中多头管理、权责不清、各自为政的管理困境，造成了俱乐部理论中“非时间性”拥挤效应，这与滨海地带土地开发利用所倡导的可持续发展理念相背离。因此，必须建立一个综合协调机制，对滨海地带土地开发利用进行管理和协调，以促进部门间协作。首先，应建立区域间的综合协调机制，根据经济学领域的理性人假设，任何单位或个体都倾向于追求个体利益的最大化，对公共品的利用趋利避害。中央政府及沿海各省、市、县政府，往往从各自发展实际出发，作出最大化自身利益的决策，滨海地带整体发展受到影响;其次，建立部门间的综合协调机制，我国滨海地带土地开发利用受到国土部门、海洋部门、渔业部门、水利部门、航运部门、农业部门等多部门的管理与约束，某些工作职能互相重叠冲突;因此，在进行滨海地带土地开发利用管理时，必须站在战略规划高度，通过博弈论寻找中央与地方、地方与地方、各部门之间的利益平衡，对不同区域、不同部门之间的管理权责和工作职能进行统筹安排、综合决策，实现可持续发展理念下的经济社会生态综合效益最大化。

2. 创新滨海土地开发利用，构建滨海地带土地生态补偿机制。滨海地带土地具有生态敏感性，生态价值突出，但由于缺乏严格的生态保护机制，导致理性个体在面临经济效益和生态效益的抉择时，往往忽略长期生态效益，而选择短期经济效益。生态补偿机制作为一种动态利益协调机制，可对经济和生态利益、生存和发展利益进行协调，实现环境合作，达到利益共享。生态补偿机制作为一种经济学手段能合理解决生态效益与经济效益之间的不公平分配，滨海地带土地开发利用生态补偿机制构建，可将生态补偿模式分为合理开发利用型和生态保护型，合理开发利用型生态补偿区域主要有适宜开发区和限制开发区，补偿主体是国家、地方政府、开发者或者個人;生态保护型生态补偿主要针对自然资源保护区、生态保护限制区、基本农田保护区、水源保护区等禁止开发区，补偿内容不仅包括对生态保护成本的补偿，也包括对区域发展机会的补偿，补偿主体主要是国家及相关行政管理部门。补偿途径可根据地区实际特点，选择政府主导或市场运作两种途径。补偿方式则有建立滨海地带土地开发利用生态补偿专项基金、建立生态补偿可配额许可证交易制度、构建生态补偿税费制度、建设生态补偿保证金制度等。

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基金项目：国土资源部公益性行业科研专项课题“海峡西岸建设用地空间拓展关键技术研究”（项目号：201411003）。

作者简介：叶剑平（1961-），男，汉族，福建省三明市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学管理学博士，研究方向为土地政策与制度;高峰（1986-），女，汉族，湖北省宜昌市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地利用管理。

收稿日期：2017-04-06。