特朗普税改的挑战与立法前景

曹永福

4月26日，特朗普政府的税收改革原则向媒体公布，其要点包括：将个人所得税的7档税率簡化为3档，分别为10%、25%和35%；将公司税率从35%降低到15%；将夫妻个税起征点从12000美元提高到24000美元；将资本利得税率从23.8%降低到20%；取消遗产税；取消繁琐的替代型最低税计税方式；取消大部分税收减免政策。

美国的总体税率在发达国家之中并不高，但公司税在发达国家中却是最高的，因此特朗普把调低公司税率作为税改的重磅政策，并推出其他减税和简化税制的政策。这被认为是继1986年里根政府税制改革以来最重要的、也是美国历史上幅度最大的一次减税，其目标是提高公司竞争力、促进企业投资、扩大就业。

减税和简化税制很容易获得选民的支持，但税收问题错综复杂，对经济有广泛而深入的影响。任何一次税改都需要做系统分析和测算。目前特朗普政府公布的税改原则还非常简略，大量细节需要在与国会的磋商中逐渐明确，因此税改前景仍面临许多未知数。

特朗普税改最大的挑战是美国财政赤字的可持续性。美国财政赤字/GDP尽管比2008年金融危机结束初期有所下降，但赤字率仍保持在3%?4%之间；美国政府债务/GDP不断创新高，2005年为64.9%，2010年为94.7%，根据IMF的测算到2020年将继续攀升到107.9%，因此美国的财政可持续性不容乐观。

早在1993年国会参议院就通过法案，要求任何减税必须包括削减开支等抵消手段，从而在中长期保持赤字中性。2016年公司税占联邦政府总收入的13.4%，是仅次于个人所得税的第二大税种，根据《纽约时报》的匡算，降低公司税率将在10年内使财政收入减少2.7万亿美元；此外，取消替代型最低税、取消遗产税、提高个税起征点等也使财政收入合计减少2.1万亿美元。税改计划中只有取消税收减免政策能增加财政收入，但根据匡算只能增加2万亿美元，财政收入的增加难以抵消收入减少。

特朗普政府宣称减税会刺激经济增长、扩大税基，从而提高税收收入。这个故事是经济学中著名的拉弗曲线，该曲线认为税率和财政收入之间存在倒U型关系，在倒U曲线的右端，降低税率反而能够增加税收收入。但理论上完美的曲线在现实中未必奏效，因为很难测算当前税率是在倒U曲线的左端还是右端，如果是在左端的话那继续降低税率就会减少税收。20世纪80年代里根政府在推出减税政策时曾引用这个曲线，但其幕僚后来的回忆录揭示，里根总统本人从来没有相信过这个故事，拉弗曲线对他来讲只是一种政治上的说辞。20世纪80年代里根政府减税之后美国财政赤字急剧飙升，很多国会议员据此嘲讽拉弗曲线是“巫术经济学”，因此这个故事的说服力已经下降。

后来的共和党人在倡导减税时更愿意讲述“饿死巨人”的逻辑。他们认为，只有减税才能够约束政府手脚，挤压政府削减开支，从而形成小政府的局面。但当年里根政府减税之后未能兑现削减开支的承诺，今天特朗普政府在减税的同时如果不能切实削减开支，赤字势必增加，国会有大批对财政赤字持鹰派强硬态度的议员，他们必然会反对。

除面临财政赤字压力之外，特朗普政府的税制改革还面临其他诸多挑战。比如，政府宣布除保留住房购置、慈善支出、养老储蓄等方面的税收减免之外，取消大部分税收减免，这项措施能否落地值得怀疑。目前，美国针对个人和企业的税收减免措施超过160项，涉及公债利息、自主创业、环保、新能源、教育等多个方面，这些都是历史上形成的针对特定经济行为的结构性税收政策，有其政治和经济合理性，贸然取消这些税收减免政策未必可行。此外，尽管特朗普政府声称减税政策将惠及所有阶层，但降低公司税、降低资本利得税、取消遗产税等政策显然更有利于富人，这很容易受到民主党的攻击，尤其是特朗普内阁充满大富豪，这更容易招致非议。

总之，特朗普税收改革有其必要性，但减税政策必须采取对财政赤字负责任的态度，可能要配套削减开支的政策，否则在国会难以过关。税改还需要明确大量细节，国会议员制定税改法案时会考虑本选区和相关利益集团的诉求，他们会跟白宫反复讨价还价，他们会像装饰圣诞树那样增加各种条款，现在薄薄一页纸的税改原则最终可能会演变为上百页的法案，特朗普政府的税改意图能保留多少、最终以何种面貌出现仍有变数。