维和警察：在冲突地区种下法治的种子

靖力+张振华

与执行军事任务的维和部队不同，维和警察承担的主要是任务区的社会重建工作，如监督选举、行政执法、培训当地民警、帮助难民回家等。

3月20日，浙江省舟山市边防支队举行赴利比里亚维和警察回归欢迎仪式，仪式上，边防支队官兵汪翔龙和前来参加仪式的妻子许梦莎拥吻在一起。2016年2月14日，正值西方的情人节，汪翔龙与许梦莎到民政局领了结婚证，第二天，汪翔龙就随部队前往利比里亚了，这一吻，整整迟了一年。

自1988年12月6日中国正式加入联合国维持和平（简称“维和”）行动特别委员会以来，像汪翔龙一样的维和人员已经派出了上万名，共参与维和行动20余次。其中，维和警察共派出2600余人次，截至目前，仍有161名维和警察在联合国总部和利比里亚、南苏丹、塞浦路斯、阿富汗4个任务区执行任务。

与执行军事任务的维和部队不同，维和警察承担的主要是任务区的社会重建工作，如监督选举、行政执法、培训当地民警、帮助难民回家等，“不只要弄武，还要习文”。“相对和平的年代，除了传统的执行军事任务的维和部队，冲突地区更需要维和警察，帮助重建稳定的秩序、种下法治的种子。”公安部国际合作局局长廖进荣告诉《方圆》记者。

维和警察只有部分人配发枪支

根据联合国官方出版的《蓝盔》一书中的定义，维和行动是联合国根据《联合国宪章》中和平解决争端的规定、基于帮助冲突地区维持或恢复和平的目的、由各成员国派员参加的行动，参与维和行动的人员包括维和部队、维和警察以及其他文职人员。维和部队是以军队的形式参与维和的人员，参加过联合国的特别训练，拥有武装，负有军事目的。而维和警察不同，主要由各国警察选派组成，不是所有人都配发枪支，主要任务是监督选举、行政执法、培训当地执法人员等。

联合国组建维和部队已有半个多世纪的历史，1956年，第二次中东战争爆发，联合国向埃及派出了历史上第一支维和部队，帮助英法军队撤离，并监督战争结束。维和警察比维和部队“年轻”一些。20世纪60年代，警察开始参与联合国在刚果的维和行动，那个时候，警察只是作为维和部队的补充，一直没有作为独立的机构被部署于维和行动。1988年，联合国开展纳米比亚维和行动，正式出现了以监督选举、行政执法、安置和遣返难民以及为当地警察提供建议、培训当地警察为主要工作目标的维和警察。

从这个时期开始，联合国开始逐渐扩大维和警察参加维和行动的数量和规模。联合国总部维和行动部民事警察司是负责维和警察事务的决策、部署等总体工作的部门。其统计数据表明，截至1987年，维和警察才部署了35名；截至1993年，则迅速达到了4500名。目前，联合国总计已经派出维和警察数万名。

廖进荣向记者介绍，传统意义上，维和行动的任务为单纯军事范围，主要包括监督停火、停战、撤军，使冲突双方脱离接触，观察、报告局势，帮助执行和平协议等。随着国际维和局势的发展，维和任务已扩大到监督选举、全民公决、行政管理、保护和分发人道主义援助、重建基础设施、裁军、协助培训民警、帮助扫雷和遣返难民等非传统性的任务。复杂的环境决定了入驻各冲突地区的维和人员不仅要致力于维持和平，还要大力参与冲突后的重建与和平问题。参与维和者除了军事人员以外，增加了警察、观察员、人权专员以及民政和通信等方面的专家。

在不同时期和不同任务区，维和警察的权力和任务各不相同。大致可将维和警察参与维和行动的区域分为执法型任务区和监督指导型任务区。执法型任务区一般是当地执法队伍不存在或无力执法的地区，维和警察可以直接履行执法权，一般会配发枪支，如东帝汶任务区等。监督指导型任务区的维和警察没有执法权，一般不参与直接执法工作，主要是监督当地执法队伍执法以及培训当地执法人员，保证公正执法，这种情况下就很少配发枪支，如利比亚任务区、苏丹任务区等。

一批维和警察执行任务的期限一般在一年以内，经联合国维和行动部批准，最长不超过两年。执行维和任务期间，维和警察只向联合国负责。

除了绝大多数执行民事任务的维和警察，还有一种维和警察防暴队。“维和警察防暴队其实是介于维和民事警察和维和部队之间的一种成建制的、机动性的武装力量，隶属维和警察总警监指挥。近年来，一般称其为成建制警察分队（FPU），中国称之为维和警察防暴队。”曾参加利比里亚维和的齐立伟向《方圆》记者介绍，维和警察防暴队主要任务是配合维和警察和当地警察进行执法，一般参与绑架、抢劫等恶性案件以及大型骚乱、群体性事件的处置。中国目前只向海地和利比里亚派出过维和警察防暴队。

2000年1月，中国向东帝汶派出了国内历史上首支维和警察队伍，至今已有17年。“17年以来，公安部共向海地、利比里亚、苏丹、南苏丹、东帝汶、阿富汗、波黑、科索沃、塞浦路斯等9个任务区和联合国总部派遣维和警察2609人次。”廖进荣告诉《方圆》记者。

维和警察的法律依据

颇为尴尬的是，虽然联合国的维和行动已经进行了半个世纪，然而直到1999年，联合国才真正出台关于维和部队的相关规范性文件《關于联合国部队遵守国际人道主义法的公告》，对维和部队进行定义和约束。而关于维和警察的规范性文件，则一直欠缺。

中国人民武装警察部队学院教授杨新（化名）告诉记者，维和警察在行动中应遵循的法律主要有《联合国宪章》、国际人道法、国际人权法、国际难民法、《国际刑事法院罗马规约》以及东道国法律。

“总体上说，维和警察参与维和行动的法律基础主要表现在《联合国宪章》中的联合国的宗旨和原则中。虽然宪章没有明文规定维和警察的地位，但宪章第六章、第七章规定了维和部队的相关内容，从措辞中可以推导出维和警察的合法性。”中国人民公安大学副教授李鑫表示。

中国人民武装警察部队学院部队管理系讲师孙梅认为，国内法对于维和警察参与维和行动的法律依据也存在不足的问题。“就国内法而言，《宪法》中，还没有关于军队、警察及其他人员参加联合国维和行动的依据，而在《人民警察法》中，对于警察参加维和行動的有关问题则根本没有涉及。”孙梅说。

中国人民武装警察部队学院维和培训部主任高心满介绍，与维和部队类似，维和警察的法律依据主要还是国际人道主义法体系，包括以《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》为主的一系列与人权相关的联合国条约、国际人道法律、联合国人权文书、区域文书等。其中与维和警察执法与保护最密切相关的条约和文件是《联合国及有关人员安全公约》《执法人员使用武力和火器的基本原则》《执法人员行为守则》、联合国维和迎战原则等。

执法并不是随心所欲

由于国与国之间的道德、法律、文化风俗等各方面的背景不同，维和警察在异国执法存在巨大挑战。

一般来说，维和行动的任务区经过战争、动乱，司法、警察体系被破坏得很严重，有的甚至处于法律“真空”状态。有的任务区尽管保留或沿用了以往的法律体制，但这种法律体制经常存在独裁、反人道的特点。例如，1999年联合国在东帝汶成立过渡行政当局，沿用了印度尼西亚的刑法和刑事诉讼程序，然而，东帝汶的司法系统是完全重建的，沿用的刑事诉讼程序基本无法使用，直到2000年3月，过渡行政当局陆续颁布一系列刑事诉讼程序规定，才使司法机关终于有了用武之地。

在异国执法，没有当地成熟的法律体制作为依据，维和警察只能倚重联合国有关人权与刑事司法的条约、宣言、规范等，底线是“执法活动不能超越联合国人权保护”。

根据不同任务区的具体情况，联合国会在维和警察民事执法、讯问、羁押、囚犯待遇等方面确立各种标准与准则。在执法中，一旦联合国有关机构特别是人权机构认为某维和行为侵犯了人权或其他权利，会对这种行为进行投诉，或者直接干预。

中国人民武装警察部队学院的一名维和培训部老师告诉《方圆》记者，联合国目前给维和警察发放的《行为准则》中，详细规定了维和警察能干什么、不能干什么，具体到工作时的着装、业余生活的消遣。其中，不乏一些有趣的规定。例如，维和警察不得与任务区当地人产生男女感情，更不得发生性关系，一旦发现，联合国和派出国都会严肃惩处，严重的直接取消维和警察资格。维和警察也不得从当地居民处买东西，只能在联合国指定的免税店进行采购，一方面，任务区环境恶劣，乱用、乱吃东西容易导致疾病；另一方面，在物资匮乏的任务区，一旦放开让购买力强的维和警察肆意采购，将会导致任务区物价不稳定，进而影响社会安定。

联合国和派出国对于维和警察的纪律要求远比旁人想象中严格。2016年，南苏丹首都朱巴发生激烈武装冲突，来自欧洲三个国家的12名维和警察在没有与联合国方面协商的情况下擅自撤离，联合国在调查后，取消了他们的维和警察资格，禁止其归队继续参与维和，甚至该三个国家要求继续派员补充也遭到了拒绝。

维和培训部老师表示，一旦发现维和警察违纪，联合国职业标准办公室会进行调查，确认属实后，会对违纪维和警察进行处分，轻微的会进行通报批评，稍严重的联合国会记录在案，将影响以后的调遣，最严重的联合国会要求派出国将其遣返，回国后按照本国法律进行处理，并且不再征用。“目前一些任务区存在国外维和警察对任务区平民进行性剥削的现象，即利用优势地位强迫平民卖淫，联合国对这种现象是零容忍，一旦查证属实立刻遣返。”维和培训部老师告诉《方圆》记者。

一些具体的执法行为，如果联合国的规定与本国的规定不同的，维和警察也还需要一段适应的过程。

以讯问为例，不同国家的刑事诉讼法都规定了对讯问的人员、讯问的地点、讯问的时间和方式以及讯问的内容的一些限制（例如我国《刑事诉讼法》第116条至第121条），而维和警察在异国讯问犯罪嫌疑人，参照联合国的相关规定，彼此差距是比较明显的。

例如，联合国依据的《关于刑事诉讼中的人权问题的决议》第17条规定，“被追诉者有权保持沉默，并且从警察或司法机关进行首次讯问开始即有权知悉所受到的指控”。这意味着，犯罪嫌疑人一开始便有权保持沉默，而这种沉默权不会在将来的法庭上作为不利于其的指控。而我国法律规定“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是与本案无关的问题，有拒绝回答的权利”。

再如，使用测谎仪、心理测试等侦查手段的，不同国家有不同态度，德国、意大利等国认为测谎、心理测试等侦查手段侵犯了犯罪嫌疑人的自由意志，而不得采用；而在中国，目前是不禁止的，但也不能直接作为定案依据。联合国遵循“不得强迫自证其罪”的原则，在犯罪嫌疑人自愿的情况下，可以使用测谎仪、心理测试等。

公安部人事训练局副处长谈钧曾赴波黑执行联合国维和任务，担任萨拉热窝国际机场国际维和警察局副局长，他撰文回忆，“做好这项工作，其中最重要的是必须熟悉和掌握各类案件查处的程序和步骤，熟悉法律和当地规章制度。这些法律法规和各种规章制度非常枯燥，读中文的法律条文有时都觉得不好理解，更何况学习英文的法律条款”。

对此，杨新介绍，在联合国甄选的过程中，以及到任务区以后，维和警察要接受一轮又一轮的培训，培训的内容包括东道国概况、当地警察的标准执法程序及相关法律、维和警察的标准执法程序、行为准则、任务区的机构设置、人权知识、疾病防治等。担当培训教官的维和人员是联合国派遣的各个领域的专家。

维和警察的利益保护

高心满介绍，维和期间，联合国按规定向派出国支付维和警察的生活津贴、武器装备及各种设备的折旧补偿费，其工资仍由各国自行支付。维和警察执行维和任务期间的运输、后勤保障由联合国负责，但个人的军装被服均由派出国自备，联合国只配发蓝色贝雷帽（即“蓝盔”）、蓝色围巾、联合国臂章。

杨新说，目前世界上的4个任务区，基本都是执法监督指导型任务区，执法型任务区例如海地等，因为局势稳定，已经逐渐撤销了。根据规定，监督指导型任务区的维和警察不携带武器，当地有成型的警察機构，所以他们的任务是监督当地警察执法是否公正、执法程序是否合理，在发现执法程序不合理或者不公正等问题后，报告联合国总部，联合国再同当地警察部门进行交涉。即使在执法型任务区，因为联合国要求维和警察最低限度地使用武力，因此枪支的使用频率不高，大部分维和警察一枪未发。

前文所述的维和培训部老师告诉《方圆》记者，联合国要求维和警察遵守《武力使用指令》，即除自卫需要以外，不得使用武力手段，加之任务区复杂危险的环境，维和警察的权益保护成了一大难题。

高心满表示，维和警察权益保护主要分为两个层面，即国际法层面与国内法层面。“从宏观角度来讲，国际法层面能够覆盖维和警察权益保护的主要范畴，执法权益保护和个人权益保护同时包含。”高心满说，与维和警察权益保护相关的法律文件有《联合国人员和有关人员安全公约》、维和行动迎战原则、维和行动指导原则、《人员死亡和伤残索偿指南》等。

《联合国人员和有关人员安全公约》明确了缔约国有确保联合国人员和有关人员的安全与保障的义务，以及防止危害联合国人员和有关人员的罪行发生的义务，并规定了危害联合国人员和有关人员的罪行，以及对于该犯罪的管辖、起诉、引渡、争端解决、刑事司法协助等，甚至还规定了犯罪嫌疑人的公平待遇，可以说比较细致和全面地阐述了联合国人员的安全保护问题。

在一系列法律文件中，可以读到，维和警察实施维和行动享有一定的特权和豁免权。《联合国特权和豁免公约》第6条赋予了“执行特派任务的专家”特权与豁免权，联合国维和警察迎战原则中也规定，“所有维和警察可以行使天赋自卫之权利”，迎战原则支持针对潜在的即将发生的暴力犯罪采取先发制人的自卫，因为自卫而产生的法律责任，维和警察得以豁免。

高心满介绍，《人员死亡和伤残索偿指南》是另外一个关注维和警察权益的联合国法律文件，它明确规定了维和警察伤亡索偿的标准、条件、程序以及不予赔偿的情形等有关警察伤亡优抚优待的主要事项。其中，赔偿金额最高为5万美元，丧葬费用最高为5000美元。

该指南明确了“公务伤亡”的一般标准，在排除了任何因明显玩忽职守或主观故意的不端行为导致伤亡的情形后，还详细规定了赔偿账目的报销、伤亡医疗的撤离与遣返的程序与费用报销，甚至规定了联合国对于伤亡和伤残赔偿金的尽快与优先支付义务。

“国际法法律框架内的维和警察权益保障可以说比较完善和全面，而国内法层面还有待加强。”高心满说。

孙梅认为，国内维和立法还处于空白阶段。“在宪法里，我们找不到任何部队、警察以及其他人员参与联合国维和行动的相关规定。在军事基本法《国防法》中也没有相关规定，仅对于对外关系的相关问题原则性地简单提及。而《人民警察法》对于警察参加联合国维持和平行动根本没有提及。也就是说无论是在宪法层面，还是法律、行政法规和部门规章层面都没有关于警察参与联合国维持和平行动的规定。”孙梅表示，目前仅有公安部出台的如《中国维和警察任务区管理实施细则》等的一些指导性质的内部文件对于维和警察的选拔、培训、奖励、处罚等相关问题作出规范。然而这些内部文件，显然不属于法律法规的范畴。所以，国内维和立法的体系还亟待建立。

其次，即使是有一些内部规定，这些内部规定也是相互“打架”的。1995年通过的《人民警察法》第41条第2款规定，“人民警察因公牺牲或者病故的，其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受同样的抚恤和优待”。而事实上，1996年11月下发的《公安机关人民警察抚恤办法》关于警察牺牲的抚恤标准和2004年10月实施的《军人抚恤优待条例》的相关规定并不相同。

“究其原因，还是国际法向国内法的转化做得不到位。”高心满表示，在美国，签署的国际条约均有对应的国内法，韩国也在国内法层面直接认可国际法的国内效力。

“应当在国际法的基础上，尽快建立国内维和立法体系。”高心满建议，“日本制定了专门的维和法律，赋予维和行动在国内法层面上的合法性，并明确通过该法规定了维和行动启动的条件、程序、保障、人员教育培训、抚恤优待等相关事项，这是现阶段世界范围内比较完善的维和立法，值得我们借鉴。”