基于需求的多层次政务云外包模式

文｜储建华

国内“云服务外包”的概念在2010年10月首次由互联网云服务商提出，并基于互联网+大数据的框架，将“云服务外包”定义为基于“云”平台、“云”模式和“云”理念的外包服务。其包括三个层面的内容：一是基于“云”平台的外包，即“云计算”和软件即服务模式的外包服务；二是基于“云”模式的外包，即外包企业将自己的服务模式从线性的传统点状服务模式转变为非线性的平台即服务的平台服务模式；三是基于“云”理念的外包，即聚集海量个人和企业服务资源的“服务云”。并将云外包的定义归纳为下面的公式：云外包=（软件云+平台云+设施云）服务。

最近几年，随着电子政务建设的不断深入发展，中国电子政务逐步呈现出信息共享与业务协同的趋势。但是受到中国传统的“条块分割”管理体制的影响，在推进政务信息化的过程中，各部门的“各自为政”,造成了信息流通上纵强横弱的局面。大量信息孤岛的产生导致信息资源无法实现有效的流动，部门间难以进行高效的资源共享和通畅的信息交换，给政务协同也造成了巨大的障碍。因此，现阶段在电子政务从割据到统一的深化过程中，要实现政府业务的高效、协同，首先必须要做的就是信息资源整合。云计算的出现，为电子政务信息资源的整合提供了新的实现路径，拓展了电子政务的发展空间。基于此，政府部门利用超融合架构技术搭建一个底层的基础架构平台，为政府各部门提供资源服务，并对电子政务信息资源进行整合，同时摒弃传统由政府信息部门自建或者代建的建设模式，本文主要探讨有效利用云计算技术让政府部门完全脱离硬件基础设施，更专注于业务本身，脱离于繁琐的日常维护工作。

一、政务云与云外包概述

（一）政务云

电子政务云（E-government cloud）是指政府各级部门的政务信息系统通过云计算技术整合到一起构成的政务信息生态圈。它对政府管理和服务职能进行精简、优化、整合，并通过信息化手段在政务上实现各种业务流程办理和职能服务，为政府各级部门提供可靠的基础IT服务平台。电子政务云通过统一标准不仅有利于各个政务信息系统之间的互连互通，避免产生“信息孤岛”，也有利于避免重复建设，节约建设资金。

政务示范应用架构图

如图所示，政务云的基础架构从下到上可以分为三个层次：

1. 基础资源层

为各政府机关部门提供IT基础设施资源服务。通过云计算技术将各服务器的CPU、内存、硬盘等计算、存储资源聚集成超大规模资源池并进行统一调度，提供应用弹性扩展和数据的“快计算”、“大计算”。各部门可根据自身业务情况灵活选择和扩展相应服务。

2. 应用及数据服务层

构建一个能力平台，实现对所采集汇聚的各部门数据进行统一调度、交换、共享，并为各部门提供“开箱即用”的数据开发服务能力和数据管理能力，帮助各部门实现海量数据的运营和管理。此外，各部门可基于统一数据服务平台开展大数据应用，利用大数据平台对各委办单位的数据进行关联分析优化政府部门内部流程以及提升政务部门的对外服务能力。

3. 运营管理层

通过构建运营服务机制，保障云平台的持续有效运行，提供资源管理、调度管理、监控管理、信息安全等运维管控功能，以及业务管理、流程管理、计费管理等运营功能，并能够对各部门提供自助服务的门户，方便部署个性化的功能。

（二）云外包

外包的原理主要涉及到核心能力理论与成本理论。核心能力理论是指将资源集中到核心业务，把不擅长的业务外包给外部的专业机构，从而给更多的精力与资源投入核心业务，从而带来更大的竞争力。成本理论是指只有在做自己擅长的事物时付出的成本才会最低，如果投入大量的精力到不擅长的事物，付出的成本会远远高于将不擅长的业务外包给专业人员的成本。通俗来讲，外包即“做自己最擅长的事情，其余的交给擅长的人做”。

云外包在本质上就是信息系统外包，即非IT公司将自己的信息系统构建外包给专业的公司，从而大幅度降低自身运营成本，并显著提高自身的信息化水平。

政府部门的核心业务是政务，政府不可能也没必要完全依靠自己的力量进行电子政务系统的开发、建设和维护，政府采购社会服务的形式将自己并不擅长的政务云平台系统建设运维工作交给更加专业、高效的服务团队来做，将精力聚焦提升执政能力建设，也是大势所趋。当前主流的政务云外包模式主要有以下几种：

流程式外包。流程式外包指的是政府将某些业务流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任的外包形式。比如政务办将电子政务平台中的建设部分外包给实施商。

混合式外包。混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施。该单位或企业既拥有服务提供商身份，需要承担部分电子政务的建设；又可以把部分环节外包给其它机构，代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。由于该单位或企业是从政府分离出来的，这既使其很快进入运营和维护的角色，又使其成为联系政府和其他外包企业的桥梁和纽带。

二、政务云外包现状及分析

（一）政务云外包现状

经过几年的探索，政务云外包在国内多地已经有了丰富的实践案例，以省级政务云平台为例，不同省份的服务外包的形式各有特色。

在浙江省，省级政务云平台就采用了先进的互联网架构，由省级运营商统一提供平台建设到运营运维服务，构建了政务服务平台，实现了多个部委100多个业务上云，数据集中。在实际运作中采取了类似BOT（Build-Operate-Transfer）模式的服务外包。在此运营模式之中运营商负责云平台的统一建设、维护，各个厅局委办按照资源用量进行付费，成功解决了云平台建设初期资金投入大的问题。同时，由运营商牵头组建的背靠原厂支持的服务团队提供全年7＊24小时的技术支持服务，并在重大活动等关键时间节点提供现场保障服务，有力的支撑了云平台的运维。

在四川省，省级政务云平台集监管、服务、整合、灾备为一体的“1+N+N+1”模式，即一个云监管平台、多个云服务商平台、多个部门整合平台、一个云灾备平台，具备云主机、云储存、云防火墙等功能。首创性引入多家云服务商参与建设的模式，有利于相互间资源互补、竞争提升。四川省原电子政务项目投资超过10亿元，每年相关运行维护费近5亿元，通过省级政务云平台，极大降低电子政务建设和运营成本，相关费用或将减少30%以上。四川省明确提出省级非涉密信息系统应基于省级政务云建设部署，原则上不再批准机房、数据（含灾备）中心等基础设施建设。从投资模式分析，四川省的运营模式更接近PPP（Public—Private—Partnership）模式，设置的保底消费保障了所有参与投资建设厂商的最低利益，按资源收费的模式也最大保障了政府的利益。

（二）当前政务云建设的优势与不足

综上所述，已有的政务云建设可总结如下：政府各部门统一建设，统一外包给一家或多家服务提供商。结合云计算、大数据技术后，这种模式克服了传统的政府信息系统的缺点，带来了很多便利：

成本降低。成本既包括建设成本又包括运维成本。在传统政务信息系统中，各厅局委单独建设自己的机房搭建信息系统，单独维护。在统一建设政务云后，由高级政府统一建设基础设施和管理维护，实现了资源大集中，避免了分散投资带来的资源浪费，资源池的统一构建有效提高了利用率。各下级部门只需要负责使用，可以将更多的精力聚焦于业务本身的优化与改善2.效率提高

效率提高。传统政务信息系统中，各政府部门的数据存储模式不同，信息系统也各不相连，无疑为部门之间的交互带来的阻碍。统一的政务云可以通过共同标准有效促进不同部门之间的数据交互效率，降低交互门槛，为各部门之间的协作提供了更进一步的基础，从而优化行政流程。

然而，由于政务云出现的时间并不长，在建设中难免走一些弯路，遇到以前没有遇到的一些问题。当前的政务云建设面临着新的挑战：

前期一次性投入巨大。传统分散式的各部门信息系统可以根据实际情况分散构建。建立统一政务云，虽然可以减少资源浪费和降低维护成本，但是要求政府一次性投入大量资金来建设政务云，远远超过财政的预算，可能在短时间内影响政府的资金运转。

人才缺口较大。虽然集中建设和运维会减少对人员数量的需求，但由于云计算、大数据都属于新兴技术，从业人员较少，以往的人才储备并不足以支撑当前的需求，人才缺口比例反而增加。

集中外包建设并不能灵活满足各部门的实际需求。在这种模式下，由于涉及大量的职能需求，上层政府很难提前规划全部的设计需求。底层职能部门如果有新的面向小众的功能性需求，需要先把需求上报上层政府，由上层政府转达到外包公司。这样对平台的创新、变化的实时性会带来很大的阻碍。

三、基于需求的多层次外包模式

（一）政务云外包需求与分层

引起上述问题的主要原因是政府部门还在根据旧思想使用新技术，或者说，对云计算的使用方式还没有完全转变过来。云计算的本质就是IT系统外包。根据层次不同，云计算可以分为三种：

基础设施即服务（Infrastructure as a Service，IaaS）。在IaaS模式下，使用者不需要构建自己的云计算中心，只需要向服务提供商租赁基础设施，这样可以大量的降低在基础设施购买建设上的开支成本。

平台即服务（Platform as a Service，PaaS）。在PaaS模式下，使用者将平台（系统）的构建外包给专业人员，或者说，租赁已经搭建好的平台进行使用，这样可以大量减少平台的维护成本。

软件即服务（Software as a Service，SaaS）。在SaaS模式下，使用者向专业人员定制自己在某些平台下的特殊需求软件。以微信小程序为例，微信本身可以看作一个平台，商家需要向用户提供自己的微信小程序，只需要将开发任务外包给开发者，除了开发费用外不需要提供任何额外的开支。

经过分析，我们可以把政府的对政务云的需求大致分为三个层面：

第一层：高层级的政府部门（如省政府）。要求各下级系统、部门之间的计算、存储资源进行统一管理与维护，以方便不同政府职能部门的之间的信息交互，政务沟通，并降低政务系统的成本。

第二层：政府的各个职能系统（如税务、公安、交通等）。不同系统之间的政务系统需求不同，也无法完全整合。如税务系统，交通系统，公安系统等，他们都有着各自不同的职能需求。

第三层：某个系统的个别部门。他们可能面对小部分特定用户需要提供一部分特殊的定制软件，如北京交通系统需要向京外用户发放进京许可证。具体体现为：小软件或小功能等，有着种类多样，各不相同，变化频繁等特点。

（二）政务云分层外包执行框架

依据以上分析，政务云的三种需求层次正好与云计算的三种模式对应起来，我们可以按照不同的政务云需求进行分层外包，以满足各层的不同需求。为此，我们提出一种新的基于需求的多层次政务云外包模式架构。

分层政务云外包架构

如图所示，我们的新政务云外包模式架构可以分为三层，分别面向不同需求的政务部门层级。

架构最底层是基础资源层。政府将基础设施外包给IaaS服务提供商，需要时购买定量的基础设施服务，并向上一层的多个政府职能系统提供基础资源和标准支撑。这样一来，我们的外包模式保留的当前云外包模式的优点-集中管理各政务部门的信息系统，避免的资源浪费。此外，还可以避免前期投入大量资金的缺点，在需要更多基础资源时可以额外向IaaS服务提供商购买，拥有投入少，资源灵活等特点。

架构的中间层是平台层。不同的政府职能系统如教育，税务，交通等，各自向政府申请基础资源，各自寻找合适的提供商构建对应的职能平台。由于底层已经规定好基本标准，不同的提供商构建的平台也可以在低门槛下进行信息共享与交互。而且还避免了政府核心统一建设职能系统平台不能完全切合自身实际的缺陷。

架构的最上层是运营层。由于实际需求的变化性，政务运营层可以不通过上层，直接基于平台层提供的平台接口外包自己的功能需求，并不会对其它层次与运营造成任何影响。满足了运营功能面向具体需求的灵活性与实时性。

四、新外包模式在泰州市的应用

泰州市原云中心由电信垫资建设，政府分5年付清，产权归政府所有。从运行情况看，存在的问题有：一是现有的规模难以满足全市的需求，且规模扩张不够方便（资金与架构）；二是缺少云计算运行和管理专业团队，难以满足市区和部门服务的需求；三是不够灵活，底层服务部门需要小功能为人民提供方便也需要经过上层的云管理中心。

为解决上述问题，2016年8月启动泰州市新政务云建设。泰州市政府向云服务商购买相关基础资源服务（即基础资源层外包），每年结算一次租借费用，避免了建设新的云中心的资金投入。各委办局及相关单位构建应用平台、系统时,将平台开发外包给PaaS服务提供商（平台层外包）。根据实际需求向政务云管理机构申请基础资源，在开发完成后将平台搭建到申请到基础资源上，也可以将现有应用系统迁移。各单位的运营部门有新的功能需求，将功能开发外包（运营层外包），不需要经过上层变动就可以基于平台的接口实时、灵活的开发出新的功能，可以更快捷的满足人民的新需求。

新的政务云构建模式本着“政府制定标准，企业投资运营；政府采购，企业维护；服务不足，随时更换”的标准大量节省了政府在政务云上的投资，提高了政务云的构建质量。在外包层面上本着“上层政府负责资源，基层政府负责业务；各取所需，灵活扩展”的原则，减少了政务云构建中的冗余交互，受到了各级政府部门的一致好评。

五、总结

随着电子政务平台对云化架构的不断探索，越来越多的省、市级电子政务云计算平台采用了互联网＋政务的架构。目前四川省政务云、浙江省政务云、贵州省政务云、宁夏自治区政务云、广东省政务云、甘肃省政务云、河南省政务云、海南省政务云等多个省级云平台均采取了政务云平台的按需计费的外包服务模式，通过各种各样服务外包的形式，减轻了平台的建设、运维压力，使得各个委办局业务开发部门可以专注于业务的优化提升，实现了应用资源的弹性伸缩等优势。电子政务云的建设、服务外包的趋势已经十分明朗。

同时政务云服务外包后，将各部门分散投资为统筹投资，变直接投资为租赁服务，变分散管理为集中专业化管理，这将带来以下深远影响：

开辟政府信息化建设投资新模式，使得未来在建设信息系统时，可以不必重复考虑通用基础平台，将投资重点专注投向专有设备和应用服务的建设；

未来随着政务云数据资源逐步的逻辑整合，可提供城市信息资源统一服务，充分发挥政府信息资源，服务社会；

政务云数据中心的建设是复合型工程，政务云数据中心的运维也需要复合型、专业化的团队，政务云数据中心的建设和商业化运营有利于吸引专业并留住人才，逐步改变“引进人才容易，留住人才难”的尴尬局面。

将促使本地教育机构重新定位人才培养目标，逐步调整本地人才结构，提升城市人口素质。