贯彻依法治国基本方略的地方治理路径

郭雪莲

（401120 西南政法大学马克思主义学院 重庆）

摘 要：地方治理以服务地方发展的“善治”为目标，以促进地方“善治”的良法为前提，构成地方实施依法治国基本方略的基础。重庆推进依法治市战略，应实现党的领导与人民主体地位、法治原则性与灵活性、依法自主治理与从严管理监督、依法治市与全面深化改革辩证统一。依法治市须服务保障中心大局，在法治轨道上统筹区域城乡发展，深化经济体制改革，服务对内对外开放，建设生态文明，保障民生和促进社会治理，推进党的建设制度改革。

关键词：依法治国；依法治市；地方治理

十八届四中全会专题研究了依法治国重大问题，重庆市委四届五次全会研究部署了全面推进依法治市工作，并通过了依法治国《决定》及依法治市《意见》。重庆推进依法治市，吹响了法治重庆建设的集结号，有利于探索贯彻依法治国基本方略的地方治理路径，是当前及今后较长时期重庆工作的战略重点和主攻方向。

一、地方治理：依法治国基本方略的基础和依托

国家治理与地方治理是两个关系密切的概念，两者是整体与部分、普遍性与特殊性的关系。“依据政府层级对国家进行分解，国家治理的现代化可分为中央政府的治理现代化与地方政府的治理现代化”。[1]“一种全新的国家地方治理视角，既涵盖中央政令权威的确保和顶层设计的不断完善，也涵盖各地、各级根据本地实情，从民生保障、权力运行、城乡统筹、多元参与、法治规范等关键环节上长远规划”。[2]善于用地方治理促进国家治理，是促进国家治理现代化的重要途径。

地方治理是服务地方发展的“善治”。地方善治应有自我意识，能服务于地区竞争力提升和科學发展。从内外形势看，地区间竞争是一场没有硝烟的“发展战争”。“在地方政府竞争中，‘用脚投票是指资本、人才、技术流向能够提供更加优越的公共服务的行政区域”。[3]实施地方治理，要吸引资源、留住资源和发展资源，使地方在激烈竞争中不断获得优势。“‘善政是良好的政府，‘善治是良好的治理，两者之间是一个发展型的递进概念”[4]，地方政府在地方治理体系中扮演着关键角色。从工具意义上讲，地方治理应被定位为：在国家治理体系框架下，主要依托地方政府，对公民社会和市场领域实施的一系列旨在提升地方竞争力，促进地方实现可持续发展的治理过程。

需要制定实施促进地方“善治”的良法。Norbert Kersting认为：“‘好地方治理被定位为地方政府双重职能有效发挥。一方面根据公众意愿，制定实施公民社会认可的法律，采取计划和行动。另一方面提供公共服务，获得治理合法性”。[5]有学者认为民意导入、权力和权利关系调整、职能转变、技术理性和地方核心行动者的行为规范化是地方治理五个创新方向，“关键在于将人的主观能动性纳入规范和制度的框架之中，才能将地方核心行动者的能动作用制度化、规范化，才能保证我国地方治理可持续发展” [6]，从而更规范地引领其他方向和领域的创新。地方治理必须以善治为目标，以良法为前提，把依法治理地方作为依法治国基本方略的基础和依托，促进地方治理走上现代化、法治化道路。

重庆在国家治理体系中具有特殊重要的战略地位，“但重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，城乡区域差距大的状况没有根本改观，仍处在欠发达阶段，属于欠发达地区”。[7]加之在特殊时期的一些不当做法，扰乱了地方治理体系，损害了治理能力。要充分发挥自身比较优势，重庆必须更好地融入国家治理体系，与依法治国基本方略无缝对接，并有针对性地进行地方化完善，把依法治市作为全面深化改革的重要突破口，作为“科学发展、富民兴渝”的重要推动器，夯实全面建成小康社会的制度保障。

二、统筹实施：全面推进依法治市须把握几个重要关系

1.党的领导与人民主体地位的关系

坚持党的领导和人民主体地位是依法治市两个基本原则，前者是后者的政治保证，后者是前者的宗旨目标。一方面要加强和改进市委对依法治市的领导，充分发挥各级党组织推进依法治市的先锋模范作用，善于用法治思维和法治方式推动工作，将党组织意志合法转化为人民意志和国家机关实际行动。另一方面也要在坚持党的领导基础上，“充分激发广大干部群众的积极性、主动性、创造性，从而形成全社会广泛参与、共同推进的强大合力”[8]，保障群众充分享有基本政治权利、民商事权利、诉讼权利以及各种经济社会福利，保障党员党内民主权利。

2.法治原则性与灵活性的关系

国家强制权和党权都是刚性权力，法权不容随意逾越和违反，有法必依、执法必严、违法必究，体现出法治原则性。但法治不是形而上学之治，应以原则性为基础，灵活性为补充，根据不同时代特点，有计划地对市级地方立法、一般规范性文件进行立改废释。合理行使自由裁量权，确保公权干预坚持适度和比例原则，防止“机械化执法”损害公平正义。

3.尊重依法自主治理与从严管理监督的关系

实行依法治市，必须首先赋予各治理主体必要治理权限，减少不必要干预。动态下沉执法权限，充实基层一线执法司法力量。保障基层群众自治组织、各类社会主体依法自我约束和管理。但也必须认识到，尊重依法自主治理并非放任权力随意运行，不是助长部门和地方保护主义，必须完善长效监管机制，确保政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督体系化、融合化和整体强化。

4.依法治市与全面深化改革的关系

依法治市是重要地方治理方略，但不是唯一方式。依法治市必须与政治、经济、文化、社会等领域全面深化改革措施结合起来。法治和改革出发点和落脚点是一致的，法治重庆建设本身是全面深化改革的重要构成，相比于其他改革项目，其更具有“穿透力”，贯穿全面深化改革全过程。在推进依法治市大背景下，应坚持法治重庆建设先行，用法治方式调整改革中的利益关系，用法治的制度巩固其他领域改革成果。注重其他领域改革对法治建设的推动作用，通过其他改革实践，开拓新的法治建设领域，延伸法治建设链条，改善法治建设的经济社会环境。

三、重点突破：依法治市服务保障重庆中心大局的几项举措

地方治理应结合实际，用法治服务保障中心大局，并与全面深化改革对接起来，带动依法治市整体快步迈进。

1.用法治的方式统筹区域和城乡发展

市委、市政府提出：“大力推进依法治市，把功能区建设纳入法治化、制度化轨道”，有必要出台一部统筹五大功能区建设的综合性地方立法，对产业布局、人口分布及户籍管理、财税金融扶持、基本公共服务投入等作出详细规定。注重用法治促进城乡一体化，把推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置作为立法导向。推进三农立法，探索农村产权流转交易法规，对农村集体资产量化确股、承包地和农房流转、地票制度、农村流通融通等进行规范。实施城市精细化管理，整合现有市政设施、市容环境、管线工程、夜景灯饰等法规规章，制定统一的城市综合管理条例。加大农业、城乡建设、国土、规划、市政、路政等领域执法力度，严查危害农业生产经营、违法建设、破坏市容环境以及建设领域腐败等违纪违法行为。稳妥解决农业农村、征地拆迁、城管执法、房地产开发等领域民商事和行政纠纷，确保城乡发展稳定。

2.用法治的力量深化经济体制改革

整合国资监管法规政策规定，制定国资监管综合性地方法规，对混合所有制、资本管理、上市融资、法人治理结构等作出细致规定。健全现代市场体系，坚持权利平等、机会平等、规则平等，减少体制壁垒，以工商登记“先照后证”和注册认缴登记制改革为契机，构建灵活高效的行政监管制度。完善地方财政立法，制定地方预算法规，对跨年度滚动预算平衡、财政收支、预算公开、政府债务控制等予以明确。在国家税制基础上，依法推进房产税改革试点，紧跟国家民间金融立法，探索非银行金融机构、小微金融服务、离岸金融结算等管理办法。整合完善创新驱动系列立法，推动产学研协作、科技资源开发、科技人才培养激励等领域地方立法全覆盖。严肃查处破坏市场经济秩序、损害创新环境等违法犯罪行为。形成畅通便捷的经济纠纷解决机制，提升民商事诉讼审理和执行质量，确保各类市场主体合法权益得到有效维护。

3.用法治的环境服务对内对外开放

推进重庆对内对外和向东向西开放，建设内陆开放高地，必须营造良好法治化营商环境。在对外合作上，必须按照WTO贸易规则及各类投资条约、国际惯例办事。在对上争取和省市互动上，呼吁国家立法给予重庆更多倾斜和扶持，承接更多审批、服务和管理权限，力争通过申报内陆自贸区搭建更高水平的法治开放平台。加强与兄弟省市执法合作，探索实行跨区域联动执法，促进执法互助互认，特别是加强海关通关合作。在地方立法层面，修改《重庆市促进开放条例》，明确外商投资准入范围、标准、审批、监管等规定，健全投资保护机制。加快两江新区对外开放立法，明确其主要功能定位、职责权限和管理体制，增强其外向功能。推进口岸管理立法，规范通关、报关、检验检疫等管理，对口岸加工、展销、存储、物流活动进行规范。强化政府服务职能，尽量简化、合并和规范涉外行政审批、征收、检查等执法项目。稳妥解决涉外民商事纠纷，按照涉外经济诉讼特别程序和法律适用规则进行诉讼活动，注重通过国际仲裁解决涉外经济纠纷，培养造就一支精通国际经济法的法律专业队伍。严厉打击破坏对外开放和发展环境的违法犯罪行为，切实保障外籍人员人身财产权益，依法保护在境外从事工商活动的重庆公民权益。

4.用法治的硬约束建设生态文明

市委提出：“加强法治建设，推动生态文明建设法治化”。[10]完善《重庆市饮用水源污染防治办法》，实行最严格的饮用水源地保护制度。着眼解决大气污染顽疾，对《重庆市主城区尘污染防治办法》、《重庆市机动车排气污染防治办法》进行整合，制定统一大气污染防治条例。严格执行土地、林业资源、矿业资源保护立法规定，适时修订《重庆市绿化条例》、《重庆市林地保护管理条例》等立法。从严把控建设项目环评和污染物排放许可，坚决防止生态环境“负面清单”项目上马。严查生态环境违法行为，对小煤矿、小矿山和污染严重企业实施重点整治。依法办理环境损害赔偿案件，探索通过公益诉讼方式维护公共环境权益。

5.用法治的关怀保障民生和促进社会和谐治理

推进依法治市，重点在基层，归宿在民生。对城乡义务教育资源均衡配置、产教研融合、高等教育发展、考试招生制度和社会办学等统一立法。推进医药卫生体制立法，逐项对医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、民办医疗机构等进行规范。完善劳动就业立法，重点推进城乡养老保险地方立法。适时开展留守儿童、农村妇女、孤儿等弱势群体保护立法。推进文化体制改革立法，促进国有文化单位改制，依法建设和管理公共文化项目。强化社会治理立法，出台社区矫正、城市人口服务管理、应急管理等领域立法，加强法律援助和司法救助隊伍建设。严厉打击侵害群众民生福祉的违法违纪行为。严格落实安全生产责任制，加强食品安全全程监管，依法处置突发事件。妥善化解纠纷，广泛实行便民执法司法措施，完善人民调解、行政调解、司法调解机制，善于用法治手段处理涉法涉诉信访问题。

6.用法治的精神推进党的建设制度改革

围绕科学执政、民主执政、依法执政，以《党章》等党内法规为依据，围绕党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度和人才发展体制机制，出台一系列规范性文件。注重完善干部考核法规政策体系，强化资源消耗、环境保护、消化产能过剩、政府债务等约束性指标考核，树立正确政绩观。引导各级党委（党组）结合实际，制定完善民主推荐、干部考察、干部培养锻炼、轮岗交流等具体规范性文件，构建系统完备、科学规范的干部工作法制体系。严格执行党内法规和规范性文件备案审查规定，注重与国家和地方立法衔接，及时纠正违法违规“红头文件”。严格执行党的建设各项规定，力求在从紧从严、务实落实上下功夫，通过巡视、审计、函询、专项检查、受理信访举报等渠道，建立常态化督促检查机制和干部“带病提拔”倒查问责、责任追究制度，保持对党的建设中不正之风高压态势。

参考文献：

[1]唐天伟等.地方政府治理现代化的内涵、特征及测度指标体系[J].中国行政管理，2014，（10）：46.

[2]佚名.国家地方治理新观[J].人民论坛·学术前沿，2014，（4）：4.

[3]唐丽萍.中国地方政府竞争中的地方治理研究[M].上海：上海人民出版社，2010：42.

[4]熊觉.模式、特色与趋势：中国地方治理中的政府与社会[J].四川行政学院学报，2013，（6）：104.

[5]Norbert Kersting et al.Local Governance Reform in Global Perspective[M].Wiesbaden： Deutsche Nationalbibliothek， 2009：10.

[6]沈荣华，鹿斌.地方治理多元模式下的结构性创新[J].中共福建省委党校学报，2013，（6）：8.

[7]孙政才.统筹城乡区域发展 全面建成小康社会[J].新重庆，2013，（6）：3.

[8]重庆日报社论.凝聚起全面推进依法治市的强大合力[N].重庆日报，2014-11-07.

[9]徐信贵.依法治党的基本问题与实现要素[J].探索，2014，（4）：51.

[10]孙政才.在全市生态文明建设大会上的讲话[N].重庆日报，2014-11-11.