关于加强地方人代会行使立法职权的思考

徐高峰

由于宪法和法律对人民代表大会与人大常委会的立法权限没有明确划定，人民代表大会制定的地方性法规不多，存在立法权虚置的现象。发挥人大代表在立法中的作用，既是人民代表大会制度的应有之义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的主要体现。

人民代表大会是国家权力机关，立法权是其重要职权。虽然地方人大和地方人大常委会在立法上具有同样效力，但地方人代会的立法权多年来一直比较欠缺。笔者认为，有立法权的县级以上地方人代会要行使好宪法和法律赋予的职权，使人代会立法成为常态，以此推动本地经济社会发展和法治化进程。

当前地方人代会立法存在的

问题及原因

近年来，随着民主法治化进程的加快，特别是依法治国的理念提出后，地方各级人代会立法工作开始活跃起来。

2013年2月贵阳市十三届人大三次会议审议通过了《贵阳市建设生态文明城市条例》，这是我国首部生态文明建设的地方性法规；同年12月，长春市十四届人大二次会议审议通过了《长春市人民代表大会议事规则（修正案）》，这也是继2001年后该市人代会再次审议该项法规；2014年1月，湖北省十二届人大二次会议审议通过了《湖北省水污染防治条例》，这是湖北省首次人代会立法；北京市十四届人大二次会议期间，更是审议了代表法实施办法、代表建议批评和意见办理条例、大气污染防治条例3部地方性法规，也是有史以来地方人代会一次性审议法规案最多的一次人代会。各地在行使人代会立法权方面，制定采取的一系列措施，推动了人代会立法工作的不断开展。

但从全国各地人代会的实践看，还普遍存在着一些问题。

一是对提请人代会审议法规案的认识不到位。根据宪法和地方组织法规定，制定地方性法规是县级以上地方人民代表大会的一项重要职权。究其原因，从客观上说，每年省級的人代会，会期都在一周以内，议程包括审议政府工作报告、人大常委会工作报告、“两院”工作报告，有时还会有选举事项。议程非常满，时间比较紧。从主观上说，人代会立法在程序上比较繁琐，需要讨论的地方比较多，而常委会用于讨论立法的时间则很多，一年开七八次会议，效果也不错。因此，有时本该提请人代会审议的法规案往往由常委会会议审议，在一定程度上存在着“常委会立法代替人代会立法”的倾向。

二是提请人代会审议的法规案范围不明确。关于人代会立法范围，立法法第67条提出：“规定本行政区特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”但具体什么事项是特别重大事项，没有具体规定。

三是提请人代会审议的法规案程序不严谨。有的地方人大在人代会立法中，对提请审议的法规案没有由提案人在全体会议上向代表作说明，往往以书面草案的形式下发给人大代表，使代表对为什么要制定或者修改法规、有哪些具体举措等内容不够了解。加上会期短，代表们没有充分的时间讨论，在一定程度上影响了审议质量和效果。

进一步健全地方人代会

立法的工作机制

一是要健全人代会立法的提出机制。人代会立法有助于使更多的人参与进来，提高立法的民主含量和科学含量。当然，事无巨细不分大小都交人代会立法也是不切实际的。

要从立法的角度明确人代会立法范围。各地人大应及时修改制定地方性法规条例，进一步明确地方人大和地方人大常委会的立法分工，将在人代会上立法作为一项制度固定下来。

在制定立法规划和年度立法计划时要予以明确。现在各地人大在制定立法规划时，都称之为地方人大常委会立法规划，这一概念严格来讲是不科学的，突出强调了人大常委会立法，忽视了人代会立法。

完善人代会期间法规案提出程序。按照地方组织法规定，人代会期间，大会主席团、专门委员会、地方人民政府、一个代表团或者10名以上代表联名，均可提出法规案，由大会主席团决定列入或者不列入会议议程。虽然法律规定了大会期间提出法规案的提案主体，但在实践中尚未见各个提案主体行使过提案权。今后，地方人代会应当在这方面进行尝试。

二是健全人代会立法的审议机制。在人代会上审议法规案，可以更好地整合利益、凝聚共识，提高立法质量。从各地的实践看，提请人代会审议的法规案，往往经过了常委会的二审、三审，多是由人代会全体会议审议后进行表决。在提请人代会全体代表审议法规案前，人大及其常委会要广泛听取意见和建议，尽可能把成熟的法规案提交人大代表在人代会上审议。同时，按照立法法规定，常委会决定提请人代会审议的法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表，以便代表提前完成调研论证。另外，必要时可将法规草案交由政协开展立法协商，请各党派、各界别的政协委员提出意见和建议，以更好地集思广益，提高立法质量。

三是健全地方人代会立法的表决机制。从当前各地人代会表决方式上，对法规案的表決多是采取按电子表决器的方式。这种表决体现了民主法治建设的进步，也能够充分尊重代表自由表达意愿的权利。在表决法规案时，法规草案修改稿经各代表团审议，并经法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。目前，各地在表决法规案时一般采取一揽子表决的方式，这就可能出现代表对法规文件某款（条、节、章）有意见，从而对整个法规文件投反对票或者弃权票的现象。因此，必要时可以改进表决方式，对有些比较重要，或者争论比较多的重要条款，先单独表决，再整体表决，以提高立法的质量和效率。

（作者系长春市人大常委会办公厅副主任）