城中村改造引发流动人口蔓延问题研究

王海龙 赵芸芸 张昕嫱

摘 要：海淀区作为首都北京重要的经济增长点，吸引着大量的流动人口，成为流动人口集中区。2000年以来，海淀区通过城中村改造，实现村庄改善的同时，却引发了流动人口的蔓延，原有的村庄逐步成为新的城中村。与之相伴随的交通、卫生、治安问题突出，严重制约城市化水平的提升。特别是随着城市化进程推进，城中村改造，海淀山后地区流动人口增加高于山前地区，山后地区的问题逐渐显现，建议提早规划，防止山后地区流动人口问题严重化。针对日益突出的流动人口问题，提出了放宽户籍政策、搭建就业服务平台、提供小户型公租房和规范非正式住房市场的政策建议。

关键词：城乡结合部；流动人口；小户型公租房

中图分类号： F127 文献标识码： C 文章编号： 2095-7866 （2017） 02-099-006工业经济论坛 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2017.02.011

引言

流动人口作为促进城市发展的重要力量，已经成为城市不可或缺的组成部分。城市为流动人口提供了大量的就业机会，成为流动人口市民化的重要空间载体。但流动人口在市民化过程中，遭遇各种制度性阻碍，大量流动人口为城市贡献自己劳动，却不能完全享受城市发展成果，在社会保障、住房、教育等领域受到限制，制约了城市人力资本的积累。能否充分激活流动人口的劳动积极性，日益成为未来城市提升的关键，如不妥善解决，将严重影响我国的城市化进程。

一、研究综述

城市外来人口向特定空间集聚，集中分布在城市与乡村交接的过渡地区，被称之为“城中村”、“城乡结合部”、“类贫民窟”“落脚城市（Doug.Saunders，2012）[1]”的城市边缘地区。这一空间成为外来人口融入城市的一种过渡区域。随着时间推移，居住在该空间上的外来人口一部分通过努力融入城市，演变成城市居民，一部分人受生存、社会等压力的影响，返回到农村，同时又不断有新的外来人口涌入该过渡区域。尽管该区域人口呈现不断的“流动”状态，但该区域却一直存在，且呈现向城市外围不断扩展和演变的趋势。居住在该空间的流动人口，已经成为事实上的城市人口。翟振武、段成荣等 （2007） [2]研究认为，北京市流动人口正在发生结构性的变化，流动人口在京滞留时间较长，很多人已经成为事实上的“北京人”。从市民化工程来看，仇保兴（2003）[3]研究认为，在城市化过程中，农村剩余劳动力过度向大城市、特大城市集中，原有的梯次选择、有序移民的机制消失，这是一种非常危险的倾向，严重影响城市的协调发展。

目前，比较各城市采取比较普遍的做法是通过城中村改造，推进城市化进程，但该模式往往持续性不高，且阻力大，关键是对于流动人口市民化关注不够，往往是城市景观重构，而非人的提升。叶裕民等（2012）[4]研究認为，“整体拆除-搬迁-重建”成为当前政府部门主导城中村改造的最主要模式，该模式往往阻力很大，且效果不理想导致了城市的“城中村”改造仅仅是现象上的改造，并没有彻底解决外来人口的“流动”问题，没能解决外来人口的社会融入问题。流动人口在改造之后，逐渐向城市外围扩散，如不妥善解决，将会成为城市发展的包袱，严重制约对城市协调发展。

城中村改造，推动流动人口市民化，涉及方方面面，包括社会空间，流动人口社会空间与城市关系（姚华松，2011）[5]，微观个体的生活空间的实证研究（兰宗敏、冯健，2012）[6]，以及社会问题，如流动人口空间分布与犯罪（史晋川，吴兴杰，2010）[7]，流动人口的利益诉求，流动人口群体的非正式租赁房屋（ 蓝宇蕴，2007 ）[8]。北京流动人口规模庞大，城中村也成为困扰北京市发展的难题，而海淀区尤为突出。本研究以北京市海淀区为例，深入分析流动人口的特征，了解该特殊的城市群体的利益诉求，关注流动人口是市民化，破解城中村“再生”难题，对于解决城市“城中村”改造面临的困境具有积极意义。

二、海淀区成为北京流动人口分布的主要地区

北京作为首都，良好的就业机会和发展空间吸引了大量外来人口进入，2000到2010十年间，北京流动人口的增长尤为突出。就北京而言，流动人口分布已经成为影响城市提升的关键。而海淀区成为承接北京市流动人口的重要空间。从各区县流动人口总量和增速来看，如（图1），2000年，海淀区流动人口34.2万，到2010年，增加到172万，流动人口总量增加了近4倍。从增速来看，2000-2005年，远郊区流动人口的增速快，而朝阳、海淀、丰台的增速较低，2005-2010年，远郊区的流动人口增速慢于中心城区，中心城区高于城市核心区。流动人口的总量和增速的空间变化，表明在2000年到2010年的十年间，流动人口快速的在朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平等区县增长，集中分布在城市的城乡结合部地区。

流动人口比重高，且增幅大，进一步凸显了流动人口问题的复杂性和严重性。聚集于城乡结合部地区的流动人口，随城市化进程的加快，不断向外延伸。与之相伴随的社会管理、交通、卫生、治安等问题突出，交通方面，外来人口的早晚外出工作造成早晚高峰时期流动人口聚集区的交通拥堵；卫生方面，居住条件和周边环境差为城乡结合部地区的疾病卫生情况埋下隐患；治安方面，社会管理不到位，各种人群杂居，为地区安全乃至整个北京的管理产生了不和谐因素。流动人口问题已经成为北京市在城乡一体化发展中面临的重要难题，如何解决流动人口在发展中产生的问题，成为全北京提升城市发展水平的关键。

三、海淀区城中村改造后产生的流动人口蔓延

自2000年以来，在多轮政策作用下，海淀区积极进行改造，北京市50个重点村，有8个在海淀区，涌现了北坞、唐家岭等改造典型。但随之而来的新问题却困扰城市发展，改造村周边流动人口开始集中，后续村庄的改造难度加大等，流动人口集聚区分布空间向外扩散至海淀山后地区，原来的单一问题扩散的更广大城市空间。

（一）改造后海淀山后地区流动人口呈现快速增长

海淀区山前地区城市化程度高，是传统的流动人口密集地区，但随着城市化进程加快，城中村改造的完成。山前流动人口逐步减少，山后地区流动人口普遍增加，从2000年到2012年，山后流动人口呈现快速增长。这意味着海淀区原有的流动人口问题并没有根本解决，而是随着城中村改造向山后延伸。随着城中村改造，如（图2）所示，流动人口减少地区主要集中在山前，山后地区也有部分流动人口减少地区，但数量较少。流动人口增加的区域来看，主要集中在城乡结合部地区，山后地区普遍增加，仅部分村落由于受经济开发区和重点村改造影响，流动人口减少，香山街道和西北旺镇人口增长明显，四季青镇，经过改造的重点村，北坞，门头村，振兴社区流动人口呈现减少趋势，而进了三个社区的村落，流动人口却呈现快速增长态势，可见，流动人口问题呈现“转移”态势，由近郊向远郊扩张，由改造村向未改造村转移。改造村落在改造过程中对流动人口的住房问题解决不够，造成了流动人口问题“转移”，没有根本上的解决。

海淀区对城乡结合部地区曾经多次制定政策，进行规划管理，改造重点村落，但往往城乡结合部地区的问题，随着规划政策的不断更新，问题也不断演变。首先是城乡结合部区域的扩展，由山前地区逐渐向山后地区扩展，原来存在于山前的问题逐渐转移到山后地区。其次是随着重点村落的改造，单个村落的问题解决，但海淀区的整体问题依然存在，流动人口随着重点村的改造，转移到其他地区，问题依然存在，流动人口依然“流动”，不能根本解决问题，甚至增加了剩余村庄的改造难度。

（二）改造村庄的服务配套不足，后续改造难度加大

北京市50个重点改造村，有8个在海淀区，就研究实际来看，改造后的城中村地区，村庄整体环境改善，村民居住条件大幅度提高，但配套的公共交通、商业设施、教育等公共服务相对滞后。研究发现，唐家岭改造后村民反应改造后原有便利的公共交通线路改道，而新的交通线尚未覆盖，为村民出行造成不便。北坞改造后，回迁小区北坞嘉园周边的商业设施匮乏，导致很多商贩分布在公园、临街等，缺乏合理规划，给村民造成不便。

随着改造村的完成，后续的改造村由于改造成本过高，而难以推进，一方面是政府在资金上的高投入不可持续。原来的山后地区，流动人口密度提高，成为新的或者潜在的城乡结合部地区。以上庄镇反映，山后的改造难度大，村民对于改造的期望值过高，与政府的承受能力有矛盾，导致已经规划好的改造不断推迟，也不利于社会稳定。

随着城市化进程的不断推进，在空间上，流动人口由中心城区向农村地区扩展的趋势。到2012年流动人口已扩展到山后地区，且在山后的上庄镇、西北旺镇出现流动人口高密度村庄，随着交通基础设施和公共交通向山后乡镇的不断延伸以及山前“城中村”的改造村周边。城乡结合部地区是流动人口集中区和密集区，是关系到城乡一体化的关键，是统筹城乡发展的重點，是协调区域发展的核心，解决城乡结合部地区问题重点就是解决流动人口问题。

（三）流动人口由原来的集中开始逐步扩散

在海淀区内，从流动人口与户籍人口结构的分布情况来看，如（图3）所示，2000年，流动人口数量大，比重高的地区为海淀乡街道、上地街道、万柳地区以及清河西北旺等地，集中在海淀区城乡结合部范围内。而到2010年，如（图4）所示，流动人口数量大，但更加分散，比重高的地区集中在四季青镇、西北旺镇、东升地区、温泉镇、上庄镇地区，已经扩展到更广大空间范围。2000年到2010年，流动人口占本地户籍人口比重下降地区主要集中在城市化地区，流动人口占本地户籍人口比重下降地区主要集中在城乡结合部地区，特别是山后地区，西北旺、上庄、苏家坨、温泉都增长明显，山前的清河、香山、四季青、东升地区、青龙桥等地比重呈现增长趋势。而其他地区，流动人口占户籍人口比重则呈现下降趋势，但比重仍较高，凸显了流动人口问题在海淀区具有普遍性，但城乡结合部地区最突出。

从流动人口数量来看，2000年，流动人口总量超过1万以上的村（社区）集中在东升地区、上地街道、四季青镇等地区，集中分布于2000年的城乡结合部范围内，城市化地区和山后地区，流动人口数量较少。2012年，流动人口总量超过1万的村（社区）集中分布在四季青镇、西北旺镇等地区，且流动人口超过8000的村（社区）集中分布在2010年城乡结合部范围内。

流动人口向外扩展，已经由过去的山前地区，向山后地区扩散，且从数量上来看，已经由过去的集中于中心城区，向全区均衡发展，呈现明显的扩散趋势。政策规划的区域需要随着流动人口的集中区的变化而变化，由山前的城乡结合部范围为重点，转移到新的城乡结合部范围，覆盖整个山后地区，协调城乡发展，统一规划。

四、政策建议

针对城中村改造后，产生的新问题，从人口城市化角度出发，从根本上解决城中村蔓延问题，提出以下政策建议：

（一）逐步调整户籍附带的制度福利

鉴于我国目前的实际情况，在全国范围内一步到位废除户籍制度不现实，但可以根据各地情况，逐步实施，有条件的地区放宽户籍制度，将户籍制度对于流动人口的限制降到最低，在现有体制下改革户籍制度，逐步取消与户籍制度相挂钩的种种门槛，完善流动人口登记制度，放宽流动人口到中小城市的落户门槛，大城市稳步推行居住证制度，加快公共服务的均等化进程，为流动人口在城市发展打造公平的环境。

（二）构建公平的就业服务保障平台

在流动人口问题突出的地区，实施流动人口就业促进、素质提升、医疗保险、劳动保护等政策，促进流动人口的社会融合。重点加强流动人口的技能培训，建立职业技能认证体系，完善薪酬制度，完善流动人口薪酬保护制度，逐步减少流动人口的就业限制，特别是单位的外来人口限制门槛。构建就业信息服务平台，对外来人口提供就业指导，提供技能培训，给予外来人口在城市生存的基本就业岗位。签订第三方的用人合同协议，保障流动人口的工资待遇、医疗保障、社会保障等的完善。

（三）为外来人口提供公共住房

加大以城市保障性住房为重点的城镇基础设施建设，促进流动人口的社会融合。流动人口居住需求应当在规划中充分考虑，尤其是流动人口中的中低收入阶层。根据流动人口需求特点，建议调整对原居民住房的补偿方法，实行奖励性的规划方案，具体做法是：鼓励居民在自住房以外的补偿面积主要用于建设15-20平方米的小型出租屋。所有出租屋建设必须包括独立卫生间和厨房，即所谓健康住房要求，满足中低收入流动人口的居住的基本健康需求。

（四）规范非正式住房市场

城中村中大量的村民自建出租房，整体效果差，需要政府规范管理。考虑实施出租房建设规范，对于城市中出租房的建设提供标准，村民出资建房，政府提供房屋建设样板和规范，充分考虑流动人口的经济承受能力和工作生活需要，即保证了外来人口能够承受，同时又符合人生活的健康标准。政府规范出租房，对出租房面积、厨房、卫生间、水电暖设备以及室外装修规格进行规范化管理。同时建设出租房市场，对符合条件的出租房颁发许可证，允许拥有许可证的出租户到出租房市场交易。政府提供面向外来人口的出租房信息平台，方便外来人口的租房需求。

参考文献

Doug.Saunders（美）.落脚城市[M]. 上海译文出版社，2012.（2）.

翟振武，段成荣，毕秋灵.北京市流动人口的最新状况与分析[J]. 人口研究. 2007（02），p30-40.

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