温江区农村集体资产管理问题及对策探讨

黄旖旎 符刚

摘要 基于组织温江区财政局开展的“农村集体资产管理的相关问题研究活动”，通过问卷调查，着重调查了温江区6镇4街道办及下属的30个村社。分析了温江区集体资产管理的概况与特点，总结了目前其在农村集体资产管理方面的主要做法，并将其中存在问题总结为宣传力度不够、资产产权界限不清、机构设置不健全等方面，进而有针对性地提出相关建议，主张出台村级集体资产管理方法，建立完善的监管制度，增加财产性收入，以及加强规范资产管理，明晰资产产权关系。

关键词 农村集体资产；经营方式；管理制度

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）28-0233-03

Abstract Based on the “Rural collective asset management issues related research activities” which carried out by Wenjiang District Finance Bureau，and through the questionnaire survey， the author emphatically investigated 30 village associations of 6 towns， 4 streets and their subordinate in Wenjiang District.The general situation and characteristics of collective assets management in Wenjiang district were analyzed，while the main practices in the management of rural collective assets were summarized.The existing problems among them were summarized as not enough publicity， unclear property right boundaries， unsound organizational structure and so on.Pertinent suggestions were made， such as implement village collective assets management methods， establish a perfect supervision system， increase property income， and strengthen the regulation of asset management， and clarify the relationship between property rights and assets.

Key words Rural collective assets； Mode of operation； System of management

2017年中共中央國务院发布的《关于稳步推进农村集体资产制度改革的意见》中指出：农村集体产权制度改革具有十分重大的意义，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重大举措[1]。随着社会主义市场经济的深入发展和城镇化进程的进一步加快，温江区农村集体经济发展迅速，集体经济实力明显增强，对促进农村发展、实现农民富裕、保持社会稳定、加快现代化进程发挥了十分重要的作用[2]。但在乡村集体经济体制和集体资产管理方式上，仍然存在着一些亟待解决的问题和矛盾，农村集体资产与财务管理日益成为当前农民群众普遍关心的热点、难点问题[3]。为了推进温江区农村集体资产及财务管理的经常化、制度化、规范化，逐步理顺和完善农村集体资产及财务管理体制，切实保障集体经济组织和农民群众的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，笔者围绕温江当前集体资产的现状、经营模式、管理制度，在整个温江区6镇4街道及其所属的30个村社展开调研，总结了现在所面临的问题并提出了对策建议。

1 温江区集体资产管理的概况及特点

农村集体资产是广大农民共同劳动的成果，也是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础。它在农村物质文明和精神文明建设中发挥出日益重要的作用。一是增强了集体经济服务的作用，有利于完善地方集体资产管理制度。为加强村集体资产经营管理，温江区大多数乡镇（或村社）制定了“三资”管理、财务管理办法。二是增加了国家财富，有利于巩固社会主义公有制，增强农村经济发展动力。温江区36%的镇街在集体资产经营中产生经营利润，在2014—2016年累计986.14万元，30%的村社在集体资产经营中产生经营利润，2014—2016年累计248.2万元。三是增强集体凝聚力，有助于加强农村基层组织建設。根据对6镇4街道及其所属的30个村社调研结果来看，资产管理流程更加明确或者管理制度更完善的地区，都具有一定的集体资产实力。

温江区是四川省成都市下辖区，位于成都城西，东邻青羊区、南毗双流区、西接崇州市、北连郫都区、都江堰市；区政府驻涌泉街道。温江区内辖4个街道6个镇：柳城街道、天府街道、涌泉街道、公平街道；盛镇、永盛镇、金马镇、万春镇、永宁镇、寿安镇，辖区总面积277 km2，人口49.56万。经过调研统计，截至2017年5月底，温江区的集体资产，土地面积高达2 433.358 hm2，水域面积为1.8 hm2，林地0.7 hm2，房产51 424.87 m2、货币资金6 879.9万元。

1.1 温江区镇街集体资产管理现状及特点

1.1.1 现状。温江区4个街道6个镇的集体资产结构较为单一，资产主要表现在土地、房产和货币资金。土地资产主要由耕地、经营建设用地、宅基地组成，分别为2 269.44、51.28、110.17 hm2，水域面积为1.8 hm2，林地0.7 hm2。温江区的土地资产中没有包含荒地和草地。温江区集体资产中，房产面积和货币资金总额较大，分别为34 024.87 m2和5 247.03万元。机械设备和水利设施数量少，价值低，只有永宁镇和永盛镇将机械设备作为集体资产，价值为20万元，金马镇、寿安镇、永宁镇将水利设施作为集体资产，价值58.5万元。所有镇未将股权投资作为集体资产。

土地资产均主要集中在耕地和经营建设用地，但面积总额差异较大。金马镇、公平镇、寿安镇的耕地面积分别为1 100.4、553.3、407.2 hm2，柳城镇和永盛镇为0.97和0.76 hm2。经营建设用地面积最大的为寿安镇和金马镇，分别为16.87和10.47 hm2，其余村镇的经营建设土地面积大多数不超过0.67 hm2。金马镇和寿安镇的宅基地面积为70.93和34.73 hm2，其余乡镇为0～2.67 hm2。水面和林地作为集体资产仅在永盛镇，分别为1.33和0.67 hm2。

90%的镇街将房产和货币资金作为集体资产，且价值较高。所有镇街中，只有金马镇未将房产作为集体资产，在有明确信息登记的6镇中，有5镇的房产面积均超过1 000 m2。只有涌泉街未将货币资金作为集体资产，在有明确信息登记的7镇中就有4镇的货币资金总额超过500万元，其余均在60万～450万元。

1.1.2 特点。经调研发现如下特点：第一，大部分镇街集体资产的会计管理人员的专业技能较强，经办资产核算的会计人员80%以上有相关的资格证书。公平镇反映其下经营办理集体资产会计人员专业能力欠缺，参差不齐，其他大部分村镇的会计人员专业能力较强，有较丰富的社区工作经验。第二，集体资产的利润来源主要是土地租金、集体房屋出租和土地管理服务收入，收入来源较为单一，其自身收入总额不高，再加上扣除社区公益性事务开支、办公经费和相关补贴之后，剩余资金较少，所以目前镇街的集体资产管理过程中所产生的经营利润均未向村民发放。第三，当前所有镇街集体资产的管理方式多样，有的是集体组织经营（社区管理），有的是成立股份合作社，有的是村财镇管，有的并不知道如何处理。第四，除了公平镇和万春镇，其他镇街均设有自己的管理办法，如《和盛镇村社区（组）财务管理暂行办法》《村级“三资”财务管理制度》《柳城街道社区（组）财务管理暂行办法》，制定了农村集体资产台账管理制度、保管清查制度、生产经营管理制度、资产评估制度、工作目录管理制度、农村集体组织集结资金管理制度、公益事业一事一议奖励项目（资金）管理制度、农村集体资产台账管理制度，永宁镇又单独设有农村集体资产评估制度、农村集体资产保管制度。第五，所有村镇的集体资产都已股份化，除涌泉街道办以外，大部分地区的集体资产已经由村民按股持有。第六，村社的主要负责人直接参与经营集体资产的村镇占总数的一半，村社主要负责人（村支部书记或主任）尚未在资产经营管理组织中任職和获得薪酬收入（如董事长、总经理等）。

1.2 温江区村社集体资产现状及特点

1.2.1 现状。在村社的调研中，主要以寿安镇和永盛镇为主体，集体资产同样包含土地、房产和货币资金。其中，只有百花社区的集体资产仅为土地，而其他大多数的村社均包含土地、房产和货币资金3类资产。截至2017年4月，集体资产中耕地总面积为2 677.34 hm2，经营建设用地总面积为51.28 hm2，宅基地总面积为142.93 hm2，水域面积为3.13 hm2。调研的所有村社均未将荒地、林地、草地作為集体资产。

天源村和百花社区在所有村社中土地资产（包括耕地和宅基地）占有最大面积，耕地面积分别为197.53和208.13 hm2，并且是唯一拥有宅基地作为集体资产的村社，分别为7.20和27.53 hm2。在房产和货币资金方面，房产面积在500 m2以上的占总数的75%，货币资金在50万元以上占总数的55%。

1.2.2 经调研发现如下特点。第一，部分村社对此集体资产的了解程度较低，有一半以上的村社表示对此并不了解，也无法提供相关信息，其他能够提供与管理模式相关信息的村社，主要是村委会代管、农户土地自行耕种管理，只有寿安镇胜利村和喻亩社区是将资金交给村财政管理，有明确的代管主体。第二，相关管理人员对此了解程度不够高，制定的区域型管理办法并未得到落实，寿安镇制定的“三资”管理办法在部分村社尚未试行，永盛镇制定的农村集体资产台账管理制度、永盛镇农村集体资产评估制度、农村集体资产保管制度目前仅在尚合社区得以试行。第三，所有村社中只有近一半的会计人员有会计职称，且相关负责人表示在当下的管理工作中对会计技能的重视程度还不够高。第四，部分村社的集体资产财务账目不完整，会计信息不准确。调研组在调查2014—2016年集体资产经营利润时，部分村社未提供准确的数据，在提供有效数据的村社中，近一半利润仅为0～3万元，永盛镇团结社区的集体资产创造的利润最高，达120万元。

2 温江区农村集体资产管理的主要做法

通过查阅《关于成都市温江区农村集体资金资源规范化管理办法（暂行）的通知》（温府办发[2012]37号），了解到温江区各镇人民政府、各街道办、区政府各部门自2012年起，为加强农村集体资产管理做了大量工作，为促进集体资产增长和发展发挥了积极作用。

2.1 强化集体资金管理，建立配套管理制度 农村集体经济组织的资金实行账、款分管，并完善货币资金内部管理的相关制度。第一，建立备用金管理制度，库存现金定额管理，多余部分存入银行；第二，建立收支票据制度，严禁无据收款、“白条”入账；第三，建立财务审批制度，支出必须取得或填制合法的原始凭证，经手人注明用途、证明人证实，提交民主理财小组审核通过，经财务负责人审批后，财务人员方可报账和记账。

2.2 建立集体资产的保管、评估、清查制度，做到账实相符 做好集体资产的台账管理，农村集体经济组织所有的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产，要按资产的类别建立固定资产台账。做好资产保管、清查工作，农村集体经济组织要对各项资产指定专人管理，管理人员和财会人员定期核对。农村集体经济组织每年至少要组织一次集体资产的清查，核清实物存量，做到账实相符。财会人员每年应对各类资产承包、出租、出让情况与相关合同进行核对，保证承包费、租金和出让金全额清收入账。

2.3 各部门细分职责，分工协作 温江区农村发展局负责农村集体“三资”管理的指导、服务和监督等工作，包括法律法规和政策的宣传贯彻、各项制度的建立、日常业务的指导、经济活动的审计及监督和从业人员的培训及考核等。温江区财政局负责农村集体经济组织财务会计工作的管理和监督，包括制定财务会计制度实施细则、会计人员及农村会计人员培训和继续教育。镇人民政府（街道办事处）要成立农村集体“三资”管理领导小组，下设办公室，办公室设在经济发展科（办公室），负责辖区内农村集體“三资”管理工作的指导和监督。农村集体经济组织是农村集体“三资”管理的主体，财务会计核算实行委托代理制，由镇（街）成立农村集体“三资”代理会计核算中心，代理会计核算中心接受温江区农村发展局的业务指导和区财政局对农村集体经济组织会计制度实施情况的监督。农村集体“三资”管理财会人员必须经温江区农村发展局和财政局培训考核，取得会计从业资格；必须遵守法律、法规及财经纪律。财会人员应保持相对稳定。

3 温江区农村集体资产管理的主要问题

第一，管理办法的宣传力度不够，大部分调研的地区没有完全落实上级文件形式的管理章程，很多管理人员对相关管理制度的认识了解程度较低。调查结果显示，众多经办人员对集体资产管理意识不强，对已制定的相关管理办法的重视程度不够，导致下级执行力度较弱。寿安镇和永盛镇虽制定有“三资”管理办法、农村集体资产台账管理制度、永盛镇农村集体资产评估制度和农村集体资产保管制度，但仍需要进一步宣传，提高管理办法的执行力度。

第二，村集体资产产权界限不清，混淆集体资产的性质，纠纷时有发生。有的地方把国家设在乡镇的集体资产收归于国家或部门所有。村集体资产的发包、出租不规范，对集体资产的稳定性有一定威胁。

第三，集体资产的财务管理制度不统一，财务信息不准确。在和盛镇集体资产的会计管理过程中，未对受赠实物估值入账，未将损坏的固定资产进行财务核销，未及时清理核销固定资产及债权债务，造成财务账目数据不准确。现在许多农村存在不将处置资产及时入账或不入账的现象，使用票据不规范，极易造成公款私用、损害村民利益的结果。目前，村级会计人员中只有一半有会计职称，会计人员的专业技能较弱，导致管理中做出的决策、制订的方案不能够切实解决农民集体经济发展的问题。会计信息记录不清楚，将对集体资产利润有直接影响。在实地调查过程中，许多村社未提供准确的数据，虽然部分村社能夠提供准确的利润信息，但笔者仍对相关数据的准确性和真实性保持谨慎怀疑态度。

第四，众多村社在集体资产管理方面处于空白。提供明确回复的7户村社有4户是由村民代表委托村委会代管，另外3户村社主要是委托农户自行耕种管理或者是由村财政代管，其他地区在管理上处于空白，对于集体资产管理模式尚未给出明确说明和解释，在资产管理方面留下隐患，给集中管理带来不便。

第五，机构设置不健全，权责划分不清晰。目前公平镇街道办只代管固定资产账，土地及房产尚未进行财务代管。管理职位职责不明确，管理人员分工不明确，大部分不相容的岗位由同一人负责，容易造成工作中的腐败问题，管理组织容易出现推脱现象，无法从实质上解决农民问题。金马镇反应其下属人员管理不到位，对集体资产的管理意识较为淡薄。

第六，集体资产欠缺，收入来源单一。和盛镇集体资产欠缺，寿安镇的集体经济薄弱，没有从事集体资产经营管理的能力。当前大多数村社的持续经济管理的能力较弱，其主要收入来源为房产出租所取得的租金收入，只有金马镇成立资产管理公司或投资公司。

4 温江区集体资产管理的建议

4.1 出台村级集体资产管理方法，执行相关管理制度 第一，资产上报制度。对农村集体资产的具体情况进行每季度上报，向乡政府上报涉及转让、承包和租赁集体资产的具体情况并进行备案。第二，台账制度。完善各种集体资产的台账，详细记录各单位集体资产的细节。记录集体资产形态、数量、位置和价值的同时，还要形成专门制度，专人对台账进行分类管理。第三，规范财务管理制度，切实保护集体资产，建立收支票据制度。农村集体经济组织的收支，应出具相关税务发票或财政部门监制的收支票据，并加盖农村经济组织财务专用章，支出时，经取得合法票据凭证，严禁无据收款、“白条”入账。第四，建立日常会计人员的培训体系，对财务人员及时培训，进而保护集体资产。

4.2 建立完善的监管制度，加大监管力度 建立民主监督及内控制度。形成民主监督制度是保证资产管理有效的关键。要充分发挥民主监督的职能，财务公开化，形成民主理财。同时完善内控制度，实行资产内部控制，逐步对流动资产、长期投资、农业资产、固定资产、无形资产进行控制。首先，各村应该根据村实际情况，依照现行的相关法律、法规，在本地政府和有关法律工作者协助下，结合村实际情况，制定相关的集体资产管理制度，明确各个主体的责任和奖惩处理措施；其次，必须坚持民主管理的原则，涉及集体资产管理的，必须按程序召开村民代表会议确定；实行公开透明的公示形式，对于村集体的各项决议和决策的过程及结果、资金收支等情况，应及时以书面形式公开张贴于村公告栏，或者利用其他便于村民悉知的方式予以公告；最后，应加强监管力度，对于轻微违规而没有触犯法律的行为，应按村级相关制度及时予以处理，涉及相关法律的违法贪污受贿行为，应移交司法机关，依法追究刑事责任，维护农民的切身利益[4]。

4.3 盘活集体资产，增加财产性收入 强化各乡镇的持续管理能力，整合盘活农户所有的经营性资产，鼓励和引导农民将自己所有的经营性资产入股股份经济合作社，通过股份经济合作社对外招商或联营等方式发展三产服务业，增强农民财产性收入。发展各类经营服务组织，鼓励和支持股份经济合作社成立各类专业服务公司，为农民集中居住区住户、业主提供物业管理、园林绿化、保洁、市场信息、产品营销等经营服务，获取经营服务收入。将土地经营权推向市场，增强流动性，引商投资，增加社区及村民收益[5]。

4.4 加强规范资产管理，明晰资产产权关系，规范资产管理 规范农村集体资产的经营程序，实行清查登记制度，明确资产产权问题；构建集体资产管理小组，集体资产经营工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布集体资产经营方案并召开村民代表大会通过经营方案；公开组织实施集体资产经营方案，签订经营合同[6]。各地集体资产管理机构应当指导乡村集体经济组织完善企业承包合同中的财产、财务指标，合理确定各种资金的使用办法，并严加考核和规范，如实管理，明晰产权关系，规范管理[7]。

参考文献

[1]许国雄.关于农村集体资产管理情况的调查[J].中国农村经济，1994（11）：42-45.

[2] 农业部合作经济指导司集体资产调查组.关于农村集体资产管理情况的调查报告[J].农村合作经济经营管理，1994（10）：40-41，44.

[3] 陈富荣.关于完善镇村农村集体资产管理体制的几个问题[J].上海农村经济，1998（11）：21-22.

[4] 徐礼和.农村集体资产保值增值的调查与思考[J].江苏经济探讨，1995（9）：46-47.

[5] 刘广明.农村集体资产管理的政府干预探析[J].改革与战略，2013，29（11）：62-65.

[6] 尹庆伟，王海净.农村集体资产管理问题研究[J].农业经济，2014（6）：73-74.

[7] 冯卓，詹琳.城镇化进程中农村集体资产管理问题探究[J].经济体制改革，2014（2）：93-96.