京津冀协同发展下的财税体制改革问题初探

任春龙

摘 要：京津冀协同发展是以习近平同志为总书记的党中央作出的一项重大战略决策。当前，京津冀地区区域发展不平衡的矛盾较为突出，区域内城市与城市、城市与乡村之间发展水平差距明显，生产要素缺乏可自由流动的统一市场，公共服务一体化进程缓慢。要实现协同发展的目标，打破制约区域合作的制度障碍，结束彼此割裂、无序竞争的利益格局，政府应主动作为，充分发挥好统筹协调、规划引导和政策保障作用，本文从财税体制改革的角度出发，就创新财税利益分配体制，形成合作共赢的区域经济合作体系的措施和方法，进行了一些尝试性探讨。

关键词：京津冀 协同发展 财税体制改革

中图分类号：F203.9 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）07（b）-118-02

早在改革开放初期，我们国家为了推动京津两地的经济发展和社会建设，在财税领域采取了政策性优惠和政策补贴的形式引导优质生产资源和生产要素大规模、高速地流向京津两地，造成了市场配置的扭曲，导致京津冀地区发展不平衡，同时也造成了人口资源和市场资源的偏差。

要扭转京津冀内部发展不平衡的局面，稳步推进协同发展，就需要突破一系列体制和政策障碍，切實转变政府职能，围绕区域发展规划，推动财税体制改革以实现政府间的跨区域协作。通过创新财政支付方式、优化税收环境等手段引导各类生产要素进行区位调整，为生产要素和资源的自由流动创造一个公平竞争的政策环境。只有政府做好一体化后，市场才能起到更好的基础性调节作用。

从2014年开始我国提出了经济财税体制改革的具体施行方法和初步目标，将京津冀一体化从理论变为我国经济发展的实际行动。而财政体制和税收制度在经济体制改革中承担着举足轻重的责任，直接关系到了京津冀一体化发展战略的成败。以下围绕协同发展这个时代主题，就推进一体化的财税制度设计进行简要的探讨。

1 以三地功能定位为基础完善财政管理体制，创新财政补贴方式

京津冀三地应该在统筹考虑产业、人口、资源、环境和文化等要素的基础上进一步明确发展层级。北京应着力非首都功能疏解，发挥传统优势，严控低端产业，重构产业构成；天津应站位在中央给予的“一基地三区”的四个定位上，重点打造制造业基地；河北应充分利用地域空间、资源环境等优势，以非首都功能疏解为契机，积极淘汰落后产能，实现资源优化整合和产业转型升级。在对城市功能和发展方向的科学把握之上，要实现区域协同发展，需要充分发挥财政在统筹协调、引导资源均衡配置等方面的积极作用，因此有必要进一步从制度设计层面推动促进三地协同发展的财政体制的建立。目前阶段可以确定由中央财政提供顶层规划，给予政策引导和支持，对涉及三地的重大项目或重大矛盾予以协调和仲裁。北京、天津、河北三地财政尝试构建财政收支协同机制，通过省级间的横向谈判、协商，对影响区域发展的重大事项统筹安排财政资金的使用，提高资金使用效率。各级财政还要从区域功能定位出发，明确事权与支出责任并按照事权与财权相匹配的原则合理安排财政资金，提高资金利用效率，实现权、责、利的统一。

在创新财政体制、统筹财政资金的同时，结合当前行政区长期存在的现实，还应当积极创新财政资金补贴方式，尝试突破行政地域限制，用足用活财政政策，提高补贴精准度和效果。北京市率先在这一点上进行了有益尝试。由于北京市财政资金无法直接补贴到河北、天津辖区内的项目，为疏解仓储、物流等非首都功能，切实引导、鼓励、扶持在京企业到津冀两地投资建设，经过调研论证，北京市将财政资金补贴到在津冀区域范围内投资建设物流项目的京企，切实推动了项目落地，成功实现北京高品质工业品下乡和产地农产品对接首都市场。这种财政资金的补贴方式改变了长期以来利用财政政策引导产业布局的呼声大但办法少的尴尬局面，实现了区域内优势互补、良性互动。

2 着力调整财税利益格局完善三地财政税收共享制度

京津冀地区“双核极化”和“虹吸现象”的出现，重要原因在于“分灶吃饭”的财政体制缺乏统一规划，更多的是鼓励竞争而缺乏合作，无法形成共享、互补、协调的发展模式。政府打破现有制度壁垒和相对固化的利益格局，在目前行政区划和经济区划不重合的背景下，财政横向转移支付体系的构建就显得尤为必要。横向财政转移支付简言之就是富裕地区向落后地区提供资金上的援助，其目的是为了缩小经济发展差距，促进地区间财力均等化而实行的一种同级政府间财政资金的转移。目前北京市已经按照各辖区所承担的职责进行资金的划拨对接，建立起相对成熟的体制。而政府间横向转移支付与之相比，操作起来的难度要大很多。德国作为发达经济体，经由“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”这两项指标的测算，划分出贫困州和富裕州，再通过各州和联邦的财政结算中心进行资金划转，完成财力在强弱不均的州际之间的横向平衡。就我国的实践而言，虽然一直以来我国是以中央对地方的纵向转移支付为主，但多年来行之有效的对口支援，在本质上已具有了横向转移支付的特征，可以说我国已经存在横向转移支付制度的雏形。目前阶段应着眼于横向转移支付的制度设计，其主要内容应涵盖转移标准、资金来源、运行模式、监督评价体系和问责机制等。以转移标准为例，应测算基本财力和公共服务支出指数这两项基本指标，其中基本财力的测算又应考虑人均GDP、人均收入、人均财政支出等多项经济因素。总而言之，只有先建立一整套完备的体制、机制，明确谁来花、花在哪、怎么花、花得怎么样，才能提高资金使用效率，进而促进区域合作、缩小地区差距。

此外，还应建立健全税源分享机制，破除地方保护，促进区域公平和长远发展。早在2015年，财政部、国家税务总局就已经出台了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，将由政府主导、符合地区产业布局条件且迁出前三年内年均缴纳“增值税、企业所得税、营业税”大于或等于2000万元的企业，纳入了分享范围，该文件还就分享方式和保障措施进行了规定。2016年5月全面营改增以后，营业税逐步退出历史舞台，增值税已成为当前地方税收收入的主要来源，对于跨省市经营特别是建筑安装、销售不动产等带来的增值税、所得税等地方留成部分，可以在项目地之间按投资比例等指标合理分成。

3 贯彻税收与税源一致性原则，减轻横向转移支付压力

当前，税收制度设计上的缺陷造成了税收由欠发达区域向发达区域横向轉移的情况，有研究机构对此进行长期的数据分析后认为，我国北京、上海、广东、天津等较发达地区是税收移入区域，而辽宁、江苏、重庆、河北等区域则是税收移出区域，京津冀地区的税收收入总体上也呈现由欠发达区域向发达区域横向转移的趋势。实现税收与税源一致性原则，扭转税收与税源相背离，既有必要性，也有可能性。从实践上看，按照税源地划分收入归属符合所有地方政府的要求，国际经验同时也显示，美国、欧盟、巴西、阿根廷等地区无一例外地实施税收与税源的一致性原则。

京津冀地区税收收入的差距比经济发展的差距更大，这种地区间不平衡的矛盾已成为协调发展的制约因素。贯彻税收与税源一致性原则势在必行。可以考虑从现有几个税种着手，譬如在企业所得税方面，近年来国内大型企业和新兴产业纷纷将集体总部布局到北京、天津、广州、上海等人口和资源密集的大城市，即“总部经济”，如“滴滴打车”的总部就设立在天津滨海新区。“总部经济”的存在使得其全国范围内经营形成的利润均由企业注册地即总部所在地的地方政府收缴，故应通盘考虑所得来源地和机构所在地的利益，改革并完善现行总分机构企业所得税分配制度。个人所得税方面，随着居民个人收入的多样化特别是经营性和财产性收入所占比重的提高以及我国的城市化进程不断推进，纳税人居住地和所得来源地分离的现象日趋突出，应确定个人所得税归属居民所在地的地方政府，为地方提供稳定、可靠的收入来源。此外，如果全面贯彻税收与税源一致性原则，理顺欠发达地区的税收与税源的关系，也会阻止地区间财政收入差距非正常扩大，在很大程度上减轻政府间横向转移支付的压力。

4 推进税收政策和征管标准的趋同，达到三地税收软环境平衡

创造公平竞争的税收环境是协调发展的必然要求。长期以来，一些地方政府基于发展本地经济的初衷，出台区域性税收优惠或返还政策以吸引投资，这种行为恶化了投资环境，导致各地区不能在统一公平的起点上竞争。目前京津两地所享受的税收优惠政策较多，而经济发展相对落后并需要更多优惠政策的河北所能享受的优惠却较少，而税收与税源的不一致又加重了这种不公平。因此，要推进协同发展，必须从制度环境上消除政策制定带来的差异，使京津冀共同享有相同税收优惠政策的普惠政策，为内部经济发展创造一个公平的税收环境。

实体法上存在差异的情况也同样可以在程序法上找到。一份河北省地税局整理出的三地税收差异情况表显示在税收征管标准和流程制定等方面三地存在的差异达十一项之多。这种执行口径和执法标准上的不一致给纳税人特别是跨地区经营的纳税人带来困惑，不利于企业的跨京津冀流动，也在一定程度上影响着三地的平衡发展。因此，税收政策的趋同和税收征管制度的统一、优化也是促进协同发展的财税改革的题中应有之义。国家税务总局已经于2014年7月成立了京津冀协同发展税收工作领导小组，研究制定三地互认政策管理制度、信息共享交换机制以及涉税争议协调解决机制。2015年底又出台了《国家税务总局关于京津冀范围内纳税人办理跨省（市）迁移有关问题的通知》，通过对迁移事项的适用范围、办理时限和操作流程等的明确解决了迁移纳税人和迁移地税务承办部门共同关心的程序问题。

总之，在当前京津冀区域发展不平衡的突出矛盾下，率先施行财税体制改革，积极探索和创建一体化的财税合作协调机制，改变三地各自为政、无序竞争的局面，才能使各方形成共建共享共赢的良性协同发展格局，保证京津冀区域协同发展战略“一盘棋”。

参考文献

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