上海市土地利用规划实施管理问题分析及对策建议

曹操

摘要 在梳理和总结上海市土地利用规划实施管理现状的基础上，结合规划工作实践，分析提出上海市土地利用规划实施管理中存在的问题，从规划编制、管理体系、实施管理机制、政策工具、关键环节和保障措施6个方面对土地利用规划实施保障体系提出系统性建议。

关键词 土地利用；总体规划；实施管理；对策建议

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）25-0203-03

Abstract Based on reviewing and summarizing of management and implementation of Shanghai land use planning，the problems and difficulties in the course of implementing and managementing of general land use planning in Shanghai City were analysed.Some suggestions were put forward from planning compilation， management system， management mechanism， policy tools， key links and security measures，combined with planning practice.

Key words Land use；General planning；Management and implementation；Countermeasures

土地利用规划作为土地资源管理工作的“龙头”，是落实土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，对于保障社会经济发展、保护耕地资源以及维持生态平衡等具有重要意义。土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用在其编制过程中已有所显示，但许多决策和措施还需通过规划实施管理，从时间、空间和措施上给予具体安排，才能逐项加以落实[1]。因此，规划实施管理是实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节，是规划的生命力所在。

上海市现行土地利用规划在耕地保护、土地集约利用等方面取得阶段性进展，但在规划实施和管理过程中也暴露出一些问题，影响了规划实施成效。同时，上海市新一轮土地利用总体规划（2016—2040年）编制工作正在全面开展，笔者希望通过梳理上海市现行土地利用总体规划实施管理现状，总结实施管理中存在的问题，提出完善土地利用总体规划实施管理建议，为新一轮规划实施管理提供参考[2]。

1 上海市土地利用规划实施管理现状及经验

为破解土地资源“瓶颈”，以土地利用方式转型促进经济社会转型发展，上海市推行了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用综合策略[3]，也开展了针对土地利用规划实施管理方面的创新性研究和实践。上海市土地利用规划实施管理创新性实践主要包括城市开发边界内外有别的空间管制、土地利用规划核心指标机动管理、土地利用年度计划差别化管理、“198”区域减量化管理、占补平衡指标有偿使用管理以及产业用地全生命周期管理等。

1.1 城市开发边界内外有别的空间管制

为进一步优化区域用地结构和空间布局，上海市在城市开发边界内外实行不同的空间管制规则，城市开发边界划示已实现土地利用总体规划和城市规划的融合。城市開发边界内依据城乡规划和工业用地布局规划进行空间布局和用途管控，其中工业项目必须位于工业区块内。城市开发边界外依据镇级土地利用总体规划、郊野单元规划[4]和城乡建设用地增减挂钩规划等专项规划实施管控，针对郊野单元规划，上海市制订了“拆三还一”政策，即以城市开发边界外的建设用地减量规模可置换城市开发边界外1/3规模的规划空间，用于保障农村集体经济的发展；另外，城市开发边界外的新增建设用地项目类型必须为交通市政设施及特殊用地、新农村项目、农民建房和旷地型旅游设施用地4种类型；存量用地按规划予以减量和存量再利用。

1.2 土地利用规划核心指标机动管理 上海市对建设用地和基本农田等土地利用规划核心指标实行机动管理，即在编制土地利用总体规划时预留一定规模建设用地不予以落地作为建设用地机动指标，多划示一定规模基本农田作为基本农田机动指标，旨在保证规划期内不易确定具体范围的建设项目顺利实施。建设用地和基本农田机动指标均按市和区两个层级进行使用，其中市重大建设项目使用市级机动指标，其余项目使用区级机动指标；可使用机动指标的项目类型包括交通市政设施及特殊用地、新农村项目、农民建房和旷地型旅游设施用地4种。建设用地机动指标和基本农田机动指标通过台帐进行管理，在项目农转用审批阶段予以核销；基本农田机动指标还可通过“日常锁定、年度认定、规划法定”的补划程序予以补充。

1.3 土地利用年度计划差别化管理

上海市陆域总面积6 833 km2，建设用地总规模超过3 100 km2，陆域国土开发强度超过45%，逼近资源环境承载能力的极限[5]。对此，上海市通过压缩新增空间、拓展存量空间以及释放减量空间等多渠道控制建设用地总规模，其中最见成效的手段为土地利用年度计划管理。上海市主动要求压缩新增建设用地计划量，从源头上控制建设用地增长速度（新增建设用地计划下达量逐年递减，2016年下达量仅约占2010年下达量的50%）；上海市在土地利用年度计划类型中增加了减量化计划，明确除市政设施和民生类等项目可直接使用新增建设用地计划外，经营性项目和工业项目等使用新增建设用地计划必须与建设用地减量化挂钩，通过提高新增建设用地计划使用成本来控制建设用地增长速度（新增建设用地计划实际使用量逐年递减，2016年的使用量仅约占2010年使用量的40%）。

1.4 建设用地减量化管理

上海市近几年重点推进城市开发边界外的建设用地减量化，重点为低效工业用地和农村宅基地。通过建立“以减定增”机制，充分运用增减挂钩平台，建立减量化专项补贴制度，建立建设用地减量化联席会议制度，建立集体经济组织和农民的长效增收机制等途径，推进全市建设用地减量化。2014 年上海市实现减量化1 028 hm2，完成年初下达任务量的103%，其中“198”区域工业用地减量化为689 hm2，较以往增加3倍多；2015 年下达任务总计700 hm2，截至9 月30 日，立项加验收累计总量为865 hm2，占下达任务量的123.64%。

1.5 占补平衡指标有偿使用管理

为了解决各镇（乡）补充耕地潜力不平衡和占补耕地数量不平衡，上海市各区（县）建立了耕地占补平衡指标储备机制，将土地整理复垦、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、建设用地减量化和滩涂开发围垦等项目验收后确认的新增耕地纳入各区（县）占补平衡指标库进行跨镇域统筹使用，并将耕地占补平衡指标使用与非农建设项目新增建设占用耕地指标扣减予以挂钩。另外，上海市各区根据实际情况分别建立了耕地占补平衡指标有偿使用机制，根据建设用地复垦成本差异制订了差别化的补充耕地指标调剂费用标准，如近郊的嘉定区工业用地复垦补充耕地指标调剂成本为1 500万元/hm2，远郊的奉贤区工业用地复垦补充耕地指标调剂成本为1 200万元/hm2。

1.6 产业用地全生命周期管理

为进一步提高节约集约用地水平，充分发挥土地资源市场配置作用，上海市于2014年推行了产业用地全生命周期管理。上海市对产业用地实行出让年期弹性管理[6]（一般新增工业用地产业项目类出让年期不超过20年），对工业用地容积率进行了明确规定（一般不得低于1.2）。通过建立工业用地合理地价调节机制，分别在达产阶段、达产后每3～5年和出让年期到期前1年等阶段进行土地利用绩效评估，在工业用地进行土壤和地下水质量事前、事中和事后评估、管理和建立工业用地退出机制、转让机制等多方面进行了创新性实践。

2 上海市土地利用规划实施管理存在的问题

2.1 规划体系职能不清，郊野地区规划基础薄弱

上海市的区镇两级土地利用总体规划作为规划实施的主体，规划内容基本一致，重点不突出；规划深度明显不足，无法指导上海市广大郊野地區的土地合理利用。针对这一系列问题，上海市于2014年研究推出了郊野单元规划，初衷是作为实施规划用于直接指导郊野地区的近远期建设，但却因没有理清与土地利用规划的关系，各镇借助郊野单元规划的“类集建区”相关政策，在城市开发边界外大规模扩展建设用地空间；同时，编制的类集建区与基本农田常有冲突，最终导致郊野单元规划实施困难重重。

2.2 专业规划衔接程度不足，规划落地难度大

上海市各相关规划编制及政策衔接不足是造成规划落地难度大、影响规划实施效果最重要的原因，尤其是林业部门、农委、水务部门与规土部门的矛盾最为突出。如某区林地规划中，规定森林覆盖率须达到15%，水务部门规划要求水面率达10%，而土地利用规划对应上述指标的地类认定与相关部门有差异，数据分类和统计口径不一致，导致在土地利用规划中，土地用途调整区域经常与水务和林业等部分的专项规划有冲突。

2.3 监测技术和机制缺乏，耕地质量管控能力不足

随着耕地保护理论和实践的日趋成熟和完善，上海市已经形成了法律手段、经济手段、行政手段等相配合的综合性耕地保护措施，有效落实了土地利用规划耕地保护数量指标。2014年上海市开展了“200万亩”永久基本农田划示工作，拟对市域范围内优质耕地予以重点保护。在实际划示过程中，利用遥感影像对比、GIS等手段，确实做到了逐图斑落地，划示的基本农田现状、地类和数量基本满足要求，但是由于缺少衡量标准和质量监测机制，基本农田质量情况缺乏保障。上海市已建立的诸多农业监测站、生态系统监测网络站点等偏重为科学研究服务，对于指导耕地质量管理支撑能力还偏弱。

2.4 建设用地减量化手段单一，缺乏激励机制

上海市建设用地减量化的重点主要在于集建区外的农村居民点和低效工业仓储用地，这些建设用地布局零散，土地权属和使用情况复杂，减量化实施难度较大。另外，在现有政策下各地方政府减量化往往是为了能引进较大收益的项目，而对于改善乡村风貌、完善基础设施的项目则缺乏减量化动力；再者，在农村建设用地减量化工作中，由于经济补偿模式的单一，对失地农民的长期生存保障机制不到位，导致农民缺乏参与的积极性，影响减量化整体工作的推进。

2.5 生态用地概念模糊，管控政策可操作性弱

上海市生态用地近年来降幅明显，按照上海市基本生态网络规划，2005—2009年生态用地年均降幅1.5%，2012年比2009年生态用地减少了约74 km2，若不加以控制，城市生态资源将严重不足。但是，对于生态用地的概念和外延，我国法律法规尚未做出明确规定；国家政策、规划中虽提及生态用地，但也并未明确界定生态用地的概念。尽管上海市划示了“生态空间管制线”，但在具体落实中困难重重，大量生态空间被其他用地侵占；另外，现有生态空间管控政策基本停留在发展理念上，对生态空间的维护缺乏可操作性的政策和措施，各区镇作为生态空间维护主体也缺少积极性。

3 上海市土地利用规划实施管理对策建议

3.1 科学编制土地利用总体规划

土地利用总体规划必须对中长期用地进行预测，其方法符合自然经济和价值规律，立足地区实际，对区域用地进行合理布局，要求规划编制具有科学性。科学编制土地利用规划，首先应给予规划一定的弹性和灵活性（如可根据经济和社会发展目标确定近期和远期目标，明确阶段性重点）；同时可依据规划侧重点不同编制多方案规划，应对规划期间的不确定事件。另外，在确定土地利用规划目标时，应注重综合效益提升，尤其是生态效益。

3.2 理顺土地利用规划管理体系

土地利用规划管理体系是影响上海土地利用规划实施成效的主要因素之一。纵向上，上海市土地利用规划应与上下级行政区以及相邻地区的土地利用规划衔接；同时需要明确土地整治规划、增减挂钩规划、郊野单元规划等专项规划要为土地利用总体规划实施服务。横向上，应与各专项规划全面对接，重点在用地类型、空间布局、分类用地指标和用地强度等方面予以衔接；在“两规合一”方面，在明确两规职责的基础上，加强土地利用规划和城市规划的融合，土地利用规划实施要融入城市空间容量控制、功能要求、形态控制、开发强度控制等方面内容。

3.3 建立规划实施与管理机制 建立规划动态评估、适时调整和修改制度：建立土地规划实施监测和评估体系，全面监测土地利用变化、生态建设、人口规模等反映规划实施情况的关键指标和土地利用年度计划执行情况；完善土地利用规划调整修改的条件、程序和审批管理等，凡涉及改变土地利用方向、规模和重大布局等原则性修改，必须报原批准机动批准。

建立多部门工作联席会议制度：建立规土、交通、水务、林业、农业和环保等部门共同参与的定期联席会议制度，推进规划的科学编制和联合修改；建立政府统一组织，部门相互配合的土地利用规划落实协调机制，促进土地利用规划与各专业规划的协调，各专项规划不符合土地利用规划的应进行合理调整，确保土地利用规划实施渠道的畅通。建设规划公众参与机制：明确参与活动中的各方职责与权益，组建合理的公众参与土地利用规划的组织形式。

3.4 完善规划实施政策工具 在耕地保护政策方面，进一步加强耕地质量监管和国有耕地管理。完善新增耕地项目的立项和验收等环节，将耕地质量情况作为验收是否合格的重要因素，开展耕地质量日常监测，研究制订耕地质量管理相关标准、规范和管理办法。针对建设用地减量化形成的国有耕地，制定相关管理办法，从地尽其用、提高管理效率出发，确定管理主体、明确管理职责权利。在建设用地减量化政策方面，制订减量化适宜性综合评价标准，进一步完善激励政策。建议优化当前的指标激励政策，区分经营性和非经营性新增建设用地指标，采取差异化的激励政策，保障郊野地区基础设施等公益项目的建设。制订减量化适宜性综合评价标准，客观评价减量化综合效益，对符合减量化标准的区域，积极推进实施；对搬迁意愿不足、实施难度大的区域，则可暂缓推行。在生态用地管控政策方面，明确符合上海实际的生态用地内涵，制订衡量生态效益相关标准；科学划示生态保护区，对生态保护区内的建设项目实行负面清单管理，同时适当允许生态保护区内的农用地复合利用。

3.5 优化规划实施关键环节

规划实施的关键环节包括土地利用年度计划、建设项目审批管理和土地利用动态跟踪等。在土地利用年度计划环节，应进一步优化指标体系，除增加建设用地减量化指标外，还应增加存量建设用地，盘活指标；科学规范土地利用计划的指标分配，综合考虑不同地区社会经济、自然条件和近期发展目标以及近几年计划指标完成情况来确定指标分配；探索区内土地利用年度计劃指标的资产化分类管理，允许计划指标市场化流通，实现使用土地指标与供应土地指标者之间的均衡，提高全市新增用地使用效率。在建设用地审批中，应当根据不同区域的用地管制规则，采用弹性的审批标准判断审批的合规性；同时，据现实情况修订完善现有的用地定额标准。在土地利用动态跟踪环节，应加强在土地利用结构变化、土地盘活中的跟踪；建立信息共享和联合查处机制，将土地利用动态跟踪工作纳入国土资源年度工作考核内容。

3.6 健全规划实施与管理保障措施 土地利用规划的实施管理有赖于规划的法律、经济、技术及行政等保障措施。在法律措施方面，制定操作性强的地方性配套法规，如土地利用规划实施管理办法。在经济措施方面，对规划进行经济可行性分析，确保资金能够平衡；采用建立诱导基金和财政补贴、税收优惠等调控手段，积极引导和鼓励区县及乡镇土地管理部门落实土地利用规划要求。在技术措施方面，研究制订多种规划数据的衔接和信息化技术应用标准，构建规划信息化管理综合数据平台，建立和深化部门信息和数据共享机制；建立数据的实时更新制度，强化数据在规划编制和管理中的应用；充分利用海量数据挖掘技术，通过对土地利用现状、人口规模、土地利用计划执行情况等相关数据和信息的挖掘和分析，对土地利用进行自动化监测。在行政措施方面，建立规划实施的考核和奖惩机制，将规划实施情况纳入地方领导干部政绩考核。

4 结语

经过数年探索和实践，上海市在土地利用规划实施管理方面已走在全国前列，基本实现对土地的精细化和信息化管理。在生态文明背景下，上海市土地利用方式正面临变革和转型，对土地利用规划实施管理的体系、机制、政策、关键环节和保障措施等方面加以梳理和完善，有利于保障上海市新一轮土地利用总体规划的有效实施，从而保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展[2]。

参考文献

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[2] 孙华强.土地利用总体规划实施管理中的问题分析与对策建议[J].上海国土资源，2011，32（1）：41-44.

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[6] 范华.企业生命周期及其土地弹性出让年期研究[J].上海国土资源，2014，35（2）：62-65.

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