永久基本农田划定中有关技术问题的探讨

李晓华 南小康 封建民

摘要结合咸阳市永久基本农田划定工作实践，阐述了永久基本农田划定的要求和意义，对可调整园地划入永久基本农田保护范围做了可行性分析，同时对永久基本农田成果图件编制提出了新方法，为永久基本农田的科学划定和有效保护提供方法依据。

关键词永久基本农田划定；可调整园地；图件编制；咸阳市

中图分类号S28文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）32-0204-03

Research on Relevant Technical Problems about Delimitation of Permanent Basic Farmland

LI Xiaohua1，NAN Xiaokang2，FENG Jianmin1（1.Institute of Resources Environment and Historical Culture，Xianyang Normal University， Xianyang， Shaanxi 712000；2.Department of Land and Resources of Xianyang City， Xianyang，Shaanxi 712000）

AbstractCombined with working practices of delimitation of permanent basic farmland in Xianyang City， requirement and significance of the work were elaborated and the feasibility of classifying adjustable garden into protection range of permanent basic farmland was analyzed. Meanwhile， new methods for compiling result maps of permanent basic farmland were put forward， which will provide a method for scientific demarcation and effective protection of permanent basic farmland.

Key wordsDelimitation of permanent basic farmland；Adjustable garden；Making maps；Xianyang City

根据国土资源部、农业部以及陕西省国土资源厅、陕西省农业厅安排部署，陕西省咸阳市于2016年4月开展永久基本农田划定工作，2017年6月完成全市永久基本农田划定数据成果汇总验收。全市共划定永久基本农田保护面积314 785.04 hm2，比上级（陕西省）下达任务314 600.00 hm2多出185.04 hm2。划定后全市永久基本农田包括现状耕地222 749.11 hm2、现状园地92 035.92 hm2（全部为可调整园地），全市建立永久基本农田保护标志牌159个，埋设永久基本农田保护界桩1 623个，签订保护责任书29 368份，全市13个县（市、区）全部建立了完整的图、表、卡、册信息档案，目前正在进行最后的成果整理和图件编制工作。

1永久基本农田的划定要求和意义

1.1永久基本农田划定要求

此次永久基本农田划定工作依据2014年度报部备案的土地利用变更调查成果、经批准并逐级备案的县、乡级土地利用总体规划成果，按照耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，将尚未划为永久基本农田的质量等别达到本县（市、区）平均水平以上和地力等级中等以上的现有耕地优先划为永久基本农田。工作重点在城市（镇）周边进行永久基本农田划定及核实举证，要优先将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地及已建成的高標准农田划入永久基本农田[1]。

按照国家要求，衡量这次永久基本农田划定工作的标准是数量增加、质量提高、形态优化。所谓数量增加就是拟划入的面积与已有基本农田面积之和应达到下达初步任务范围内总耕地面积的60%以上；限制建设区和禁止建设区拟划入面积达到该范围内下发初步任务的80%以上，或者加上已有基本农田面积达到该范围内耕地总面积的90%以上。所谓质量提高就是拟划定基本农田的耕地集中连片程度、平均质量等别有所提高，水田水浇地、坡度小于15°的耕地比例有所增加，无遭受严重污染的耕地。也就是要优先将城镇周边、交通沿线的耕地和已建成的高标准农田及坡度25°以下未划入基本农田的优质耕地优先划为永久基本农田。所谓形态优化就是划定后城市（鎮）周边永久基本农田与河流、湖泊、山体、绿色带等生态屏障共同形成城市（镇）开发的实体边界，能够发挥优化城镇空间格局、促进土地节约集约利用、控制城市扩张蔓延的作用。

1.2永久基本农田划定意义此次永久基本农田划定工作体现了新时期中共中央、国务院严守耕地和基本农田保护红线的决心，是保护优质耕地，保留良田沃土，夯实粮食安全基础的根本举措；是优化城市空间格局形态，推动城市开发边界落实的基础工作；是发挥城市周边耕地的生态功能，改善城市生态环境的基础要素；是保护农民土地权益、传承农耕文明的物质支撑。因此，此次划定要按照新时期的目标任务，通过严格划定、特殊保护永久基本农田，进一步稳定和提升粮食综合生产能力，夯实现代农业发展的物质基础；进一步强化城市发展的边界约束，促进新型城镇化健康发展；进一步倒逼节约集约用地，缓解资源环境承载压力，促进生态文明建设；进一步推进基本农田落地到户，切实维护广大农民的土地权益。

2可调整园地划入永久基本农田的可行性分析

此次划定后咸阳市永久基本农田保护规模314 785.04 hm2，地类构成有耕地和园地，各地类比例分别为70.50%和29.50%。基本农田中耕地占2014年耕地比例为62.96%，基本农田中园地占2014年园地比例为60.02%，就是说有 92 861.59 hm2园地划入了基本农田中予以保护，这与此次只划入现状耕地作为永久基本农田进行保护的要求有所不符[1]，但符合咸阳市实际情况，利于永久基本农田的有效利用和科学管护。

2.1咸阳市现状园地属于未被破坏耕作层的可调整园地

咸阳市属暖温带大陆性季风气候，光、热、水资源较丰富，农业生产历史悠久，种植条件优越，是全国优质苹果生产基地、国家优质小麦种植基地、西北地区最大的蔬菜和奶源基地。特别是咸阳北部渭北黄土台塬区昼夜温差大、光热资源充足，尤其适宜苹果生长，属果业优生区。咸阳市果业在20世纪80—90年代就已具备雏形，近十几年尤其以旬邑和长武的苹果、彬县和礼泉的酥梨、泾阳的葡萄和大杏等果业发展迅猛，已成为陕西省的名优产品和咸阳市的名片。在“三农”政策大力支持下，农民在种植果业中收获颇丰，因此果业种植面积迅速增加，耕地面积也出现逐年下降趋势，但咸阳市发展果业所占用耕地耕作层均未被破坏，属可调整园地[2]。据调查统计，咸阳市第一次土地详查时园地面积32 013.33 hm2，到第二次土地调查时园地面积136 553.33 hm2，1996—2014年园地净增加104 540.00 hm2，年均增加3 733.33 hm2；第一次土地详查时咸阳市耕地面积524 520.00 hm2，到第二次土地调查时耕地面积372 066.67 hm2，1996—2014年耕地净减少152 453.33 hm2，年均减少5 446.67 hm2[3-4]。将咸阳市第一次土地详查与第二次土地调查耕地减少与园地增加部分进行叠加后发现，增加的园地几乎全部与第一次土地详查时的耕地地块重叠，特别是礼泉县、乾县和北5县（永寿县、彬县、淳化县、长武县、旬邑县）园地变化最为明显。也就是说，咸阳市现有园地基本上是因农业结构调整由耕地转为可调整园地的，耕作层未被破坏，可以与耕地同等對待，予以保护[5]。

2.2可调整园地属于咸阳市主要地类

2014年咸阳市耕地面积355 366.67 hm2，占农用地面积的44.69%；园地面积155 980.00 hm2，占农用地面积的19.62%。全市园地占耕地比例为0.44∶1，各县市区园地耕地比例中，礼泉最高为3.3∶1，其次为秦都、淳化、长武、乾县及彬县（表1）[6]。综上所述，园地属咸阳市的主导产业和主要地类。

2.3可调整园地划入永久基本农田数量逐步减少

此次划定前咸阳市有永久基本农田保护面积357 280.00 hm2，地类构成为耕地、园地、林地及其他农用地，各地类占比分別为70.21%、28.89%、0.12%、0.78%，永久基本农田中园地面积为103 218.19 hm2。此次划定后咸阳市永久基本农田保护规模为317 333.33 hm2，地类构成有耕地和园地，各地类比例分别为70.50%和29.50%，永久基本农田中园地面积为93 613.33 hm2[6]。就是此次划入永久基本农田的园地比原来已有永久基本农田中的园地减少了9 605.00 hm2。

2.4可调整园地划入提高永久基本农田集中连片度

通过对13个县（市、区）的永久基本农田划定布局从耕地质量等别、坡度、河流沿岸、交通沿线及集中连片度进行自检，全市13个县（市、区）除集中连片度为下降外，其余指标均符合技术规范和要求[3]。分析后发现全市永久基本农田划定后集中连片度由44.47 hm2/片（块）下降到38.28 hm2/片（块），每片（块）平均面积减小了6.19 hm2。减小的主要原因是全市园地面积占比较大且与耕地形成耕地园地互为插花，此次新划入的基本农田地块现状仅为耕地，万不得已才新划入可调整园地，导致了全市各县基本农田集中连片度降低。

3关于永久基本农田划定成果图件编制

3.1永久基本农田划定成果图件是实施国土资源 “一张图”管理的重要内容

此次永久基本农田划定充分利用了第二次土地调查土地利用现状数据和土地利用总体规划修编成果进行数据整合，建立了一套咸阳市完整的集土地利用现状数据、基本农田调整划定数据、基本农田数据库、基础影像数据库为一体的基本农田动态监测管理信息系统，提高了国土资源管理信息化水平。以信息化实现国土资源管理的现代化和规范化，是落实科学发展观、实行最严格的土地管理制度的有力措施。而国土资源信息化建设重要的工作，一是国土资源基础数据及图件的数字化，进而整合国土资源数据库；二是对国土资源各项管理工作规范化、程序化，进而建立满足管理业务需要的软件系统，对国土资源数据库动态更新，保持基础数据和图件现势性。以 “一张图”工程的建设为基础和依托，建立相应的计算机评价模型，进行土地适宜性评价、基本农田保护评价、耕地后备资源评价、农用地分等定级等工作，并广泛应用到土地利用规划和基本农田保护区划定、建设项目用地选址分析和审批、农村土地登记和发证制度的建立等方面，显示“以图管地”的巨大优越性，从而提高土地基础业务管理的现代化。

为保证永久基本农田划定成果图件的质量，根据《永久基本农田划定成果图件编制要点》，结合咸阳市永久基本农田划定工作实践以及当前正在进行的不动产信息平台建设和数据整合工作，该研究提出了增加等高线、高程点及改进地图有关内容表示方法等，从而为避免走弯路、实现国土资源 “一张图”管理奠定基础。

3.2关于成果图件名称

永久基本农田划定成果图件名称分别是：《XX县（市、区）永久基本农田分布图》《XX县（市、区）XX乡（镇、街道办）永久基本农田保护图》和1∶1万标准分幅《永久基本农田保护图》《XX县（市、区）城市（镇）周边永久基本农田划定图》《XX县（市、区）永久基本农田调整分析图》（以下称为“县级永久基本农田分布图”“乡级永久基本农田保护图”和“永久基本农田保护图”“城市（镇）周边永久基本农田划定图”“县级永久基本农田调整分析图”）。

3.3成果图件编制的一些新要求

3.3.1统一采用高斯-克吕格地图投影、1980西安坐标系和1985国家高程基准。其中，永久基本农田保护图、分布图比例尺等于或小于1∶5万采用6°分带，比例尺大于或等于1∶2.5万采用3°分带。

3.3.2各种成果图件的基础地理表示的内容。地形地貌（用等高线和高程点表示）、境界（县、乡、行政村界）、城镇村用地、河流、沟渠、铁路、公路和城镇主要街道以及相应名称注记等。表示方法参阅第二次全国土地调查分类图式、图例、色标（城镇村用地普色为R：250；G：160；B：150较为适当），并且使图面用色深浅适当、清晰易读、美观大方。

3.3.3图斑界线及标注。利用2014年土地利用现状变更调查数据库，按照县级永久基本農田划定方案，落实永久基本农田保护片（块）和永久基本农田图斑，按照第二次全国土地调查土地利用现状二级分类标绘图斑界线，线粗0.1 mm，黑色（R：0；G：0；B：0）；标注相应地类符号，黑色（R：0；G：0；B：0）。永久基本农田保护片（块）编号注记形式为JA，J表示永久基本农田，A表示永久基本农田保护片（块）编号，图面标注时，编号可只标注4位保护片（块）号；永久基本农田界桩编号注记形式为JZB，JZ表示永久基本农田界桩，B表示永久基本农田界桩编号。

3.3.4按《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032—2011）附录H的规定进行图廓内外整饰。整饰的内容包括：图名、图幅号、比例尺、图例、位置图、指北针、数学基础、编制时间、编制单位等。图廓与主图界线间应表示主要交通、主要河流、主要城镇和相邻行政界线及行政区域名称等；河流表示要区分主次，来龙去脉清楚；道路选取适当，并构成道路网。

3.3.5等高线、高程点的表示。县级永久基本农田分布图、乡级永久基本农田保护图、永久基本农田标准分幅图上均应尽可能地表示等高线、高程点。等高线、高程点的表示应充分反映制图区域地形地貌特征及地面坡度变化情况，建议咸阳市高程点按2～3个/dm2选取。

3.4成果图件编制的新方法

3.4.1县级永久基本农田分布图。利用2014年土地利用变更调查1∶1万数据库，采用人机交互的方式，通过综合取舍编绘基础地理要素和地类图斑等，落实永久基本农田片（块），划定永久基本农田片（块）界线，标注永久基本农田片（块）编号及标志牌，形成1∶5万或1∶7.5万、1∶10万县级永久基本农田分布图。或采用第二次土地调查编制的县级土地利用现状图，参考标准分幅永久基本农田保护图，从数据库中提取永久基本农田保护图斑、片（块）、保护区等，制成县级永久基本农田分布图[2]。

3.4.2乡级永久基本农田保护图。利用2014年土地利用变更调查数据库，采用人机交互的方式，在确定并标绘乡（镇）界线后，参考标准分幅永久基本农田保护图，从数据库中提取永久基本农田保护图斑、片（块）、保护区等，划定永久基本农田片（块）界线，标注永久基本农田片（块）编号，并标注永久基本农田保护标志牌和界桩及其编号，编制成1∶2.5万或1∶5万乡级永久基本农田保护图。或直接采用1∶1万标准分幅永久基本农田保护图拼贴（拼接）的方法，并通过突出表示乡（镇）范围界线和图廓内外整饰，制成1∶1万乡级永久基本农田保护图。

3.4.3标准分幅永久基本农田保护图。根据基本农田地块调整及调查结果，在2014年土地利用变更调查制成的1∶1万标准分幅土地利用现状图上，从数据库中提取永久基本农田保护图斑、片（块）、保护区等，确定永久基本农田图斑，划定永久基本农田界线，标注永久基本农田片（块）编号与永久基本农田图斑编号，加注永久基本农田保护牌和界桩及其编号，并通过图面整饰（重新确定图名，重新编排图例，重新确定编制时间、编制单位等），制成1∶1万标准分幅永久基本农田保护图。

安徽农业科学2017年

3.4.4城市（鎮）周边永久基本农田划定图。按照《陕西省城市（镇）周边永久基本农田划定技术方案》的相关要求，在2014年土地利用变更调查数据库基础上，标绘城市（镇）周边范围界线，确定可保留的基本农田图斑以及新划入基本农田图斑等，编制成1∶1万或1∶2.5万城市（镇）周边永久基本农田划定图。

3.4.5县级永久基本农田调整分析图。在县级永久基本农田分布图的基础上，综合分析和实地核实调入、调出基本农田的空间位置、数量、地类、质量等级、地面坡度等信息，在图上标出调入、调出图斑的位置（根据成图比例尺，调入、调出基本农田图上面积大于4 mm2者，用图斑表示；小于4 mm2者，用点状符号表示），制成县级永久基本农田调整分析图。

3.4.6其他注意之处。此外，城市（镇）周边永久基本农田划定图要在图内着重表示城市发展的生态空间并标注城市生态屏障名称，包括基本农田屏障、水域屏障、山体屏障等；对县级永久基本农田分布图片（块）小而密集时，为了减少图面载负量，使图面清晰易读，可只标出面积较大的永久基本农田的片（块）编号。在标准分幅永久基本农田保护图上，如

果永久基本农田图斑过小并且集中分布，可适当选取标注永久基本农田图斑编号。

4结论和讨论

总体来看，部分优质可调整园地的划入使咸阳市永久基本农田呈现出集中连片保护态势，对提高永久基本农田划定质量、完成划定数量起到积极促进作用，更便于永久基本农田后期的有效利用和科学管护。

永久基本农田划定成果图件的编制要能充分实现“以图管地”的目的，不断提高土地基础业务管理的现代化。同时，要和当前正在实施的不动产登记信息平台建设以及数据整合工作结合起来同步进行，整合资源，以避免走弯路、浪费不必要的人力、物力和财力，建议有条件的地方可先行开展试点，真正全面实现国土资源 “一张图”管理。

参考文献

[1]

中华人民共和国国土资源部.基本农田划定技术规程：TD/T 1032—2011[S].北京：中国标准出版社，2011.

[2] 中华人民共和国国土资源部.土地利用数据库标准：TD/T 1016—2007[S].北京：中国质检出版社，2014.

[3] 中华人民共和国国土资源部.基本农田数据库标准：TD/T 1019—2009[S].北京：中国标准出版社，2009.

[4] 中华人民共和国农业部.耕地质量划分规范：NY/T 2872—2015[S].北京：中国农业出版社，2016.

[5] 国务院.基本农田保护条例：国务院令第257号[A].1998-12-27.

[6] 陕西省国土资源厅. 陕西省土地利用现状数据集[Z].2013-2014.