基于激励理论的我国农村人居环境投入机制研究

赵红　王维幸

摘要基于机制设计理论中的激励机制理论，从激励手段集合、行为导向制度、行为强化制度、行为保持制度、行为归化制度5个角度对我国农村人居环境投入机制进行探讨，构建有利于我国农业人居环境整治的投入激励机制，提出切实可行的对策建议，以期通过发挥政府的主导地位来促进我国农村人居环境的持续、有效改善。

关键词农村人居环境；激励理论；投入机制

中图分类号S-9；F124文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）30-0223-04

AbstractBased on the incentive mechanism theory of mechanism design theory， we discussed the propulsion of China rural living environment investment from the angles of incentive means，behavior orienting system，behavior keeping system，behavior strengthening system and behavior naturalization system， tried to construct the incentive mechanism of our China rural living environment investment， put forward practical measures， in which the government play the leading parts to promote the rapid，orderly urbanization of China agricultural transferring population.

Key wordsIncentive Theory；Rural living environment；Investment mechanism

農村人居环境的整治不仅关系到广大农民的健康和生活质量，而且直接影响到我国城镇化进程。在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，改善农村人居环境是必须解决好的一个重大问题。随着我国农村基础设施建设的推进和城乡基本公共服务均等化的发展，农村人居环境逐步得到改善，但在居住条件、公共设施和环境卫生等方面与全面建成小康社会的目标要求还有较大差距。2014年5月，国务院办公厅印发了《关于改善农村人居环境的指导意见》，提出了“到2020年，全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄”等发展目标和发展战略。2015年2月中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中明确提出“改善农民居住条件，搞好农村公共服务设施配套”“全面推进农村人居环境整治”。农村人居环境整治成为当前我国加快农业和农村发展的重要内容。农村人居环境的整治需要一定量的资金投入做支持。《关于改善农村人居环境的指导意见》明确提出“建立政府主导、村民参与、社会支持的投入机制”，由此可以看出我国农村人居环境整治的投入主体包括政府、村民和社会，三者之间的关系为政府主导，村民作为参与主体，社会各界通过各种方式积极支持，三者共同推进我国农村人居环境的整治。然而“政府主导、村民参与、社会支持”这样一个合作框架其理论依据并不十分清晰，同时也未能引起足够的重视，致使在城镇化建设的背景下，探讨如何建立和完善我国农村人居环境投入机制缺乏理论基础，降低了理论研究对农村人居环境投入机制建立的指导意义。

随着农村人居环境整治的推进，一些问题逐渐暴露出来，诸如农村人居环境投资主体单一，投入资金严重不足等，这些问题都是威胁我国农村人居环境整治推进的重大隐患。笔者在系统分析我国现阶段农村人居环境投入现状的基础上，以机制设计理论中的激励理论为基础，对如何建立和完善我国农村人居环境投入机制进行了理论分析和实践探讨，以期找到建立和完善我国农村人居环境投入机制的有效路径。

1我国农村人居环境投入现状分析

1.1我国农村人居环境现状正确认识我国农村人居环境现状是建立农村人居环境投入机制的基本前提。农村人居环境是指以农民居住地为中心，一定范围内自然条件和社会条件的总和。随着社会各界对环境问题的重视以及环境投入的不断增加，我国农村人居环境治理取得了一定的成效，截至2013年底，全国建制镇用水普及率达到81.7%，燃气普及率达到45.1%，绿化覆盖率达到15.4%，人均道路面积12.2 m2，全国农村用水普及率达到59.4%，集中供水的行政村比例达到61.3%，对生活污水进行处理的行政村比例达到9.0%，对生活垃圾进行处理的行政村比例达到35.9%[1]。虽然取得了一定的成就，但我国农村人居环境发展中仍然普遍存在以下问题：第一，村庄建设规划落后于发展。20世纪90年代我国颁布了《村庄与集镇规划建设条例》，但该条例早已落后于时代发展的需要。村庄的建设规模随着农村经济的发展不断扩大，但大都缺少规划，私搭乱建等现象随处可见，严重影响了农村人居环境的可持续发展。第二，农村环境基础设施缺乏，各村庄的污水处理系统、粪便处理系统等基础设施难以配套建设，导致我国农村的自来水普及率、污水处理率大大低于城市，污染源影响大，造成农村人居环境恶化。第三，缺少污染治理的监管。近年来，大量企业出于降低成本的目的搬迁到农村地区，由于缺少环境监管，各种乡镇企业随意排放污染物，造成农村人居环境的严重破坏。农村人居环境管理落后于城镇化发展水平的矛盾并没有随着城镇化进程的加快而有所缓解，反而成为阻碍城镇化建设的一大难题。

1.2我国农村人居环境投入来源分析2008年以前农村人居环境改善的投入主要来源于中央环境保护专项资金项目，国家未对农村环境设立专项资金，对农村人居环境改善的投入规模较小。以2006年为例，2006年“建设社会主义新农村小康环保系统”共批复项目32个，安排专项资金4 250万元，仅占2006年中央环保专项资金的3.7%。2008年7月全国农村环境保护工作电视电话会议召开，这是新中国成立以来首次召开的全国农村环境保护会议。会议提出了“以奖促治、以奖代补”等主要政策措施。中央财政首次设立农村环境保护专项资金，安排5亿元支持农村环境综合整治和生态十分建设。如表1所示，2009—2013年，中央“农村环境保护专项资金”已经累计投入200亿元，带动地方政府及社会投入160亿元。

总的来说，虽然我国农村人居环境投入不断增加，但是依然存在一些问题，具体表现为：第一，农村人居环境治理投入总量仍然不足，而且存在使用效益不高的现象。发达国家的经验表明，要使环境得到改善，环境投入必须达到GDP的2.5%。我国环保投资的绝对数是在不断增长，但占GDP的比例却增长缓慢。同发达国家相比，我国在农村人居环境治理和环境投资方面的资金水平还是很低。第二，投入主体单一。农村人居环境的准公共物品特性以及环境设施投资具有规模小、运行成本高、资本回报率低等特点，造成农村人居环境建设缺乏对社会资金的吸引力，从而导致一直由政府承担主导作用，以农村改水为例，2008—2012年，国家投资占农村改水总投资的比重分别为65.7%、69.3%、75.4%、75.9%和74.9%[2]，绝大部分投资来自于各级政府。单一的投入主体严重影响了农村人居环境建设的效率。农村人居环境具有“准公共物品”的性质，在其治理过程中，市场机制和政府应该互为补充，在不同领域发挥不同效力。单纯依靠政府行政推动农村人居环境的改善，忽视市场机制，忽视社会的参与和广大群众的主体作用，使得尽管政府对农村人居环境投入有了较大增长，但我国农村环境整治始终未能取得有效進展。第三，投入渠道不畅通。农村人居环境投入门槛高，投融资环境有待改善。现阶段社会资本金融我国城市环境基础设施建设领域的融资方式包括BOT（buildoperatetransfer）等融资模式，但这些融资模式尚未在我国农村环境基础建设中得到应用，同时也缺少相应的社会资本投入农村环境治理的管理办法等。投入渠道的不畅通弱化了社会资本参与农村环境治理的积极性，从而进一步影响我国农村人居环境的治理进程[3]。

1.3我国农村人居环境投入影响因素分析——基于参与方的角度要调动各方的积极投入农村人居环境治理，必须充分了解影响各参与方的制约因素，从而制定出针对激励各方的投入机制。

从村民角度看，我国农民科学文化素质不高，同时农村环境保护知识教育的缺失，导致广大村民环保意识缺乏，对环境污染和自身行为产生的生态影响认识不足，从而影响了其参与农村环境改善的积极性。在农业生产和生活过程中，缺少相应的科学指导，一些不良的生活方式比如乱丢乱扔垃圾等，加剧了我国农村人居环境的恶化。

从社会各界角度看，首先，如前文所述，我国目前农村环境投融资机制的不完善，例如我国尚未形成有效的环境交易市场机制，使得社会资本在投资农村人居环境的实践中存在“后顾之忧”，限制了社会资本的投入热情。其次，部分乡镇企业农村环保意识淡薄。根据西方经济学理论，企业生产经营的目标是利润最大化。环保设施的引入和运行增加了企业的经营成本，加上其本身环保意识淡薄，导致这些企业在防治环境问题上消极对待，从而进一步加重了农村人居环境问题。

从地方政府的角度看，地方政府对城镇化建设过程中的农村人居环境问题存在认识上的偏差，环境指标尚未纳入对地方政府和干部的考核中，从而导致重经济、轻环保现象严重；在农村人居环境治理过程中，有的地方政府纯粹为了完成上级任务，没有把具体的工作方针落到实处，部分地方政府完全套用城市环境治理的模式，忽视了农村人居环境的特殊性。

2激励理论与农村人居环境投入机制设计

2.1激励理论激励机制设计是激励理论的核心内容。激励机制设计是指组织为了实现其目标，结合参与者自身的发展需要，设计、组合各种激励手段，以尽可能低的成本达到激励兼容的目的，同时实现参与者个人发展和组织整体目标的过程[4]。如图1所示，激励机制包括激励手段集合、行为导向制度、行为强化制度、行为保持制度和行为归化制度[5]。与此相对应，激励机制设计包括5个方面的设计：第一，激励手段集合设计。激励手段集合是指可以调动参与者积极性的各种资源的综合。激励手段不仅包括经济手段，还包括社会手段。 第二，行为导向制度设计。行为导向制度设计主要强调组织应充分了解参与者的实际需求，并根据实际需求来设计措施激励参与者，以使参与者按照组织的期望来行动。在社会资本投入农村人居环境治理的过程中，政府和社会资本的利益目标不同，政府的目标是实现社会效益最大化，而社会资本的目标是利润最大化。作为组织者的政府，要充分了解社会资本的实际需求，通过各种措施，来满足社会资本的需求，才能吸引社会资本投入农村人居环境治理。第三，行为强化制度设计。该部分设计是指在行为导向制度设计的基础上，将参与者的努力水平调整在一定的范围之内，防止参与者对激励手段集合响应缓慢或对激励手段的反应强度弱化。为激励地方政府积极投入农村人居环境治理，可以根据实际情况建立农村人居环境质量评价指标体系，开展质量考核，以此促进地方政府的积极性。 第四，行为保持制度设计。行为保持制度是指为了使参与者的行为具有较好的持续性，防止参与者行为短期化，通过合理选择、组合和运用各种激励手段集合来促使参与者按照组织的整体目标继续努力。在实际工作中，可以通过信息披露制度来动员全社会监督农村人居环境的整治，通过监督来使得参与方继续努力。第五，行为规划制度设计。行为归化制度设计是指对参与者进行教育或者采取处罚措施，使参与者的行为符合组织的目标。这5个方面的设计构成了激励机制设计，以综合形式表现出来。激励机制一旦形成，就开始影响组织的生产和发展，使组织的机能处于特定的状态。

激励机制对组织产生2种性质的作用：助长性和致弱性。激励机制的助长性是指设计出的机制对组织具有助长作用。具体来说，激励机制对参与者表现出的符合组织期望的行为具有不断强化、增强的作用。激励机制的助长性，使得组织不断成长、壮大，朝着预定目标发展。为了最大限度地发挥激励机制助长性，组织在设计机制时，应该深入了解并确定参与者的真实目的和需求，并努力将满足参与者真实需求的措施与预定目标的实现措施相结合，从而使得激励机制的助长性得到充分发挥。作为组织者的政府，应该充分利用激励机制的助长性，在激励措施的设计中，从分了解村民、社会各界在投入农村人居环境治理中的真正需求。

激励机制的致弱性强调的是激励机制中的消极因素会导致参与者不能表现出组织者所期望的行动。激励机制设计的初衷是希望能够有效调动参与者的积极性以实现组织者所期望的目标。但在机制的实际运行过程中，或者是因为激励机制本身存在缺陷，或者是机制不具有可行性等原因，都会对参与者的行为起到消弱或抑制的作用。当激励机制的致弱性超过其助长性，并长期在组织中处于主导地位时，组织目标的实现乃至组织的生存就会受到威胁[6]。

2.2我国农村人居环境投入机制设计现阶段，建立和完善我国农村人居环境整治投入机制有许多有利的条件。在我国城镇化建设的推进过程中，改善农村人居环境已经被当做工作重点之一，社会各界也越来越意识到农村人居环境工作的重要性。2008年在第一次全国农村人居环境保护工作电视电话会议上，提出了“以奖促治、以奖代补”等重要政策措施。我国生态农业建设取得了一定的成果，农村环保基础性工作不断推进，2014和2015年，国务院办公厅先后出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》等文件，这些都为我国农村人居环境投入机制的设立和完善提供了良好的政策基础和实践基石。结合激励理论的相关内容，从以下5个角度对我国农村人居环境投入机制进行设计。

45卷30期赵 红等基于激励理论的我国农村人居环境投入机制研究

2.2.1从激励手段集合设计角度。政府可以多种激励手段综合使用，来激励村民和社会各界积极投入农村人居环境改善。对村民可以采用的激励手段包括，制订村规民约、环境保护先进评比、召开村民代表大会等方式，组织村民参与环境治理项目运行和管理。对社会资本可采用的激励手段包括税收优惠、贷款担保、一定时期内土地使用权优惠等措施。各种激励手段可以结合当地的实际情况综合使用[7]。

2.2.2从行为导向制度设计角度。首先，应实行统一市场准入，创造平等投资机会。具体包括：打破农村基础设施运营行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，通过营造权利平等的农村人居环境投资环境来吸引社会资本投入，对于能够商业化运营的农村人居环境治理项目，向社会资本全面开放，对于政府主导、财政支持的农村人居环境治理项目，可采取政府与社会资本合作等方式，引导社会资本投入。其次，创新投资工具，扩大社会资本投资途径，具体包括：对于村民等个人投资者，可以通过建立农村人居环境投资基金等方式来吸纳其资金投入，鼓励银行等金融机构吸纳和使用农村人居环境投资基金。对于社会资本，政府可以通过大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励社会资本采取私募等方式发起设立主要投资于农村人居环境治理的产业投资基金。大力发展债权投资计划等融资工具，延长投资期限，引导保险资金等用于农村人居环境基础设施和基础产业项目。再次，政府优化采购行为的方向和方式来发挥引导带动作用，具体包括：农村人居环境治理投入过程中，除了资金投入，还包括新技术、新发明的投入使用，通过政府采购行为引导乡镇企业应用新生产技术降低污染，通过政府采购行为引导农村消费者开展环保消费方式。最后，积极宣传农村人居环境整治的目的和意义，发挥舆论的导向作用。通过宣传，一方面可以帮助村民和社会各界正确认识城镇化和农村人居环境整治的积极作用，另一方面也帮助社会各界了解投资农村人居环境建设的优惠政策，从而激励相关各方积极参与农村人居环境整治。

2.2.3从行为强化制度设计角度。进一步完善村级公益事业建设“一事一议”财政奖补机制，强化农民参与农村人居环境建设的积极性。将农村人居环境指标纳入对各级地方支付的考核，迫使各级政府努力完成农村人居环境整治资金投入任务。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券以及税收改革等方式，来逐步提高地方政府在农村人居环境治理中的投入水平。地方政府在农村人居环境项目建设过程中，严格执行责任制和招投表制，确保投入资金专款专用。

2.2.4从行为保持制度設计角度。注重农村人居环境信息公开，明确获得环境信息是村民的一项权利，通过信息公开制度，可以使村民保持对农村人居环境治理的关注度，另一方面也有利于农村人居环境项目投入情况的监督。环境治理项目投资一般投资周期长，资金回笼慢，为扶持该类项目的经营，鼓励社会资本稳健经营和继续投入，政府可以探索创新信贷服务，鼓励政策性金融机构在国家批准的业务范围内，为投入农村人居环境治理的企业提供长期稳定、低成本的资金支持。对社会资本投入农村人居环境治理的，在保障生态效益、符合要求的前提下，允许其通过发展生态产业等方式来获取收益。

2.2.5从行为归化的设计角度。加强农村人居环境立法，健全法律、法规，为农村人居环境投入的相关各方提供法律保障[8]，同时也有利于规范各方的投入行为。制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。建立并完善社会资本退出机制，制定临时接管预案，在农村人居环境治理项目的经营者发生损害公共利益和公共安全情形时，及时启动应急接管预案，规范社会资本的投入行为[9]。

3结语

以机制设计理论中的激励理论为基础，对我国农村人居环境投入机制的建立和完善进行探讨。农村人居环境投入机制的建立和完善作为我国城镇化建设的重点之一，离不开各级政府、村民和社会各界的积极参与。农村人居环境投入机制形成后，应当及时根据监督和反馈的结果进行调整，及时消除致弱性因素，增强助长性因素，从而有利于机制的顺利运行和完善[10]。通过建立有效的激励机制，充分调动各方的积极性，实现我国农村人居环境治理的有序、快速推进，使农村成为农民安居乐业的美丽家园。

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