县域推进新型城镇化建设与行政体制改革实例研究

任传玲

摘要：新型城镇化是中国现代化进程中的一个大战略、大课题，推进城镇化是解决、农业、农村农民问题的重要途径。本文在对山东省兰陵县新型城镇化建设总体情况了解的基础上，以城镇化进程中的基层行政层级——乡镇和街道为分析研究对象，对新型城镇化建设和乡镇行政体制改革取得的实践探索、存在的问题进行过程介绍和分析，并提出可操作性的创新路径和对策研究，以期推动各地走出一条新型城镇化与农民市民化协调发展的新型道路。

关键词： 严格；机关；组织生活

城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域可持续发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化进程具有重大现实意义和深远历史意义。兰陵县位于山东省南部，总面积1724平方公里，人口140万，属于人口大县、农业大县，被誉为鲁南的粮仓和山东南菜园。兰陵的城镇化建设可以作为农业大县城镇化的样本去研究。本文以城镇化进程中的基层行政层级——乡镇和街道为分析研究对象，对城镇化背景下的乡镇行政体制改革过程进行介绍和分析，以期推动各地走出一条新型城镇化与农民市民化协调发展的新型道路。

一、兰陵县新型城镇化建设和行政体制改革的实践探索

兰陵县在新型城镇化建设中按照城乡“一盘棋、一张网、一体化”的思路，进行“分类指导、示范带动、梯次推进、共同发展”的发展模式，不断优化城镇体系，基本形成了以县城为龙头，以示范镇（重点镇）为重点，以一般小城镇为支撑的城镇化发展体系。

1、以“一张图”的视角进行科学规划。在新型城镇化建设过程中，采取规划先行的科学模式，以规划引领各项建设。在总规修编上突出全域，在专项规划编制上注重協调，在镇域规划修编上突出特色。开展了“多规合一”试点工作，在全县“一张图”的基础上，划定建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线等规划控制线，科学管控、统筹全县城乡空间资源，提出实施“三区互补，五位一体”的空间发展战略，形成建设用地总规模不变的“多规合一”建设用地布局，调整发展规划、城乡规划、交通规划、环保规划等。

2、注重“以产促城、以城带产、产城融合”，推进城镇发展与产业发展同步。重点实施骨干企业培植计划，大力发展主导产业，打造矿产建材、农副产品加工两个千亿级主导产业和机械制造、化工医药、战略新兴产业三个百亿级产业集群；同时，充分发挥区位、产业等优势，规划建设了经济开发区和临沂现代医药产业园、矿业循环经济产业园、临沂商城棠林地产品加工产业园、车辋镇建材产业园、小北山工业园等“一区五园”项目，这种“以产促城、以城带产、产城融合”的模式，推动县工业经济发展的承载力和后发力不断提升，为新型城镇化发展提供了有力支撑。隶属于卞庄街道办事处的代村社区在“产城融合”方面走出了一条“就地城镇化”的特色道路。代村依托山东新天地现代农业开发有限公司这一集体股份制企业，走产业强村的道路，突出发展了三大支柱产业：一是开发建设代村商贸城，发展规划占地1000亩，已完成投资2.2亿元，商铺2126家，成为区域性的综合商贸（物流）服务中心；二是进行“现代农业示范园”和“兰陵国家农业公园”的“双园”一体化开发建设。“双园”核心区规划面积2万亩，计划投资10亿元，现已累计完成投资5.6亿元，开发建设了1万亩；三是发展建筑装修业，在“双园”共建和旧村改造的进程中，建筑装修业相伴而起，顺势发展，2016年实现产值3亿元，纯利润1000万元。

3、突出民生导向的社区建设，有序实现村民向市民的转变。坚持以“人”的城镇化为核心，积极组织实施一批与群众生产生活密切相关的民生工程，始终保持全县公共财政总支出的70%以上用于改善民生。一是以民生为导向的社区建设，不断提高城镇服务功能，建设农村新型社区32个、社区服务中心76处，建成农村新型社区小型污水处理设施16处，建设农村文化广场663处，实现了“镇镇通”天然气，城乡环卫一体化实现全覆盖。二是打造社会化管理工作平台。各社区政务大厅设立窗口，为居民提供提供“一站式”便民服务，让居民不出社区就享受到户籍管理、转接党员组织关系、计划生育、低保办理、农民培训和科技文化等服务。社区管理统一实行物业化管理，统一管理垃圾污水处理、天然气、视频监控、大型农机械存放场等设施。三是实现乡村就地城镇化。以代村为例，通过旧村改造工程，实现“乡村就地城镇化”。目前，该村已建成居民楼 65栋、老年公寓2处、“小康楼”160户，腾出土地500余亩，社区内有文化广场、社区医院、便民服务中心、省级规范化小学、红白理事场所等公共服务设施，大大提高了村民的幸福指数。

4、激活经济内生增长动力与招商引资并重，创新投融资机制。充分发挥县国有资产运营有限公司的作用，积极整合县内各种资源，打造投融资平台，做大现金流，做实有效资产量。同时建立政府引导、市场化运作的多元投融资机制，为城镇化建设提供资金保障。如代村社区鼓励村民就地就业，村民土地流转后，新天地公司下属的企业首先必须保证本村村民就业，近几年来共安排本村剩余劳力560余人。他们既是新天地公司的股民，又是公司的员工、主人。年终既可从股份中得到分红，又可领到务工的工资。分到的红利、工资又直接与企业的经营状况相挂钩，从而调动了其工作的主动性、积极性。同时鼓励村民就地经商，代村商贸城、兰陵国家农业公园内的商铺以优惠的政策首先安排本村村民经营，目前全村经商户已达到512户，户均年收入达到了20万元。如兰陵镇针对石膏资源丰富的资源优势，在培植壮大规模以上开采企业的同时，建立石膏板加工园区，积极引导矿区村民在石膏深加工方面进行创业，目前已有200多户搞石膏板、石膏粉的生产，户均收入达到3万元以上；在兰陵集团、兰陵酒厂的带动下，全镇已发展小微型酒类企业16家，吸纳近千人就业；山东南菜园蔬菜交易市场是全国规模最大的农民自办综合性蔬菜专业批发市场，带动兰陵辖区村庄农民种植蔬菜3.6万亩，产销蔬菜6亿公斤，销售额8亿元，增加菜农收入近4亿元。同时加大招商引资力度，鼓励金融机构设点扩面。

二、县域在新型城镇化建设和行政体制改革方面面临的问题

1、城镇化总体水平偏低，质量不高。本地城市化（是指就地迁移或短距离迁移，城市化初期通过地方政府的重新规划将农村地划为城市而实现的城市化）特征明显，使得本地区产业工人素质离现代产业工人的素质有一定差距；城市的规模太小而不能产生规模效应，城区人口膨胀难度大；每年重点民生工程建设还有1.5亿元的资金缺口，导致部分民生项目进度被推迟；土地制约因素较突出，如在兰陵县的兰陵镇，城区规划区内的因有建设用地794亩，大部分用于兰陵酒厂建设，开发的空间较小；建设预留地738亩，无法进行大规模片区开发；集体土地2539亩，主要是村宅基用地，需要通过土地征收变为国有土地。

2、产业支撑力度不强，产域一体化偏弱。产业结构不合理，产业聚集效应不明显，工业化水平偏低，第三产业规模小；产业链优势没有形成，尤其是矿产产业纵向、横向延展力度不够，产品技术含量和附加值不高、市场竞争力不强；相关产业吸纳就业能力不强；农业抗拒自然灾害的能力还比较弱，农业投入、内部结构调整、农田水利基本建设等问题亟待解决。

3、城镇发展欠账较多。交通区位优势、矿产资源和人文历史优势还没有充分发挥出来；财政压力较大、社会融资能力不足的问题依然非常突出，保工资、保运转、保重点项目建设的资金还有一定缺口，目前除争取部分上级项目专项资金和补助外，受镇财力的限制，每年镇级财政收入只能拿出1000 多万元用于城镇建设，加之投融资平台比较弱化，城镇建设市场化运作的能力较弱；民生领域还有许多薄弱环节，城镇规划的三纵、三横道路硬化率不足50%，许多断头路未打通；上级部门审批权限下放的力度，离新型城镇化城镇化的管理要求还有一定的差距；一些产业园区支撑力不强，农民增收的带动力不够，导致社区发展的后劲不足。

三、推进新型城镇化建设和行政体制改革的路径研究

1、加强行政体制改革，营造新型城镇化发展的良好环境。一是建议县级部门依法下放部分行政审批权和执法权。简化项目审批服务环节，需上报县级以上主管部门审批、核准或备案的项目，由兰陵镇办理预审，报县级投资主管部门“见文行文”，予以转报；其他项目由试点镇办理备案预审，报县级投资主管部门“见章盖章”，予以备案。建议在城管、环保、劳动、安全生产、食品安全、工商等领域，依法探索综合性的行政管理执法机构执行具体的综合管理职能；所有下放、委托给兰陵镇的行政许可和审批事项，一律进入镇便民服务中心，实现“一站式服务”。二是赋予地方一定的规划建设管理权。在试点镇设立规划建设管理分局，由地方镇政府和县级规划主管部门共同领导，以镇政府为主。三是加大在土地政策上的扶持力度。综合利用省市相关城镇规划、国家级土地综合整治项目、农房改造及棚户区改造等政策，搭建镇内农村土地流转平台，提高城镇建设用地利用效率；建议从相关建设用地指标中，安排适当数量用于支持当地发展。四是完善投融资平台。在临沂兰陵建设投资有限责任公司的基础上，加大与金融机构、民间资本、民生项目的对接力度，探索发行债券、BT、BOT项目，构建多元投融资体制。五是围绕方便村民生产生活规划中心社区。在中心社区规划出生活区、生产区、养殖区等，集中无害化处理生产生活、种养殖垃圾，方便居民生产生活，逐步实现村民有序向中心社区、中心村聚集。

2、坚持民生导向，壮大新型城镇化发展的主体力量。一是围绕方便居民生产生活搞交通体系建设。根据人员流动情况，建立公共交通工具两小时服务圈，無缝连接临沂、徐州和枣庄三地飞机场、火车站、汽车站等交通枢纽；以新型农村社区为节点，以相关的种养殖区和农村商贸点为网点建立半小时生活圈，可在特定时间段内，开通老百姓能负担起的赶集公交、种田公交。二是围绕社区民生搞基础设施建设。建设高质量的样板社区，增强社区的吸引力，进一步完善的城镇中心社区水、电、气、暖供应系统，尤其新建社区可集中修建利用种养殖废弃物实施的沼气发电、供暖等清洁能源工程。三是围绕农民增收搞新农村建设。在保障农民农业生产的基本需求后，不宜种植的土地搞畜牧饲养工厂，剩余土地发展现代生态农业；引导石膏矿塌陷区搬迁居民由小规模初级石膏加工向中高端石膏加工升级。四是围绕提升公共服务水平统筹城镇社会公共服务设施。加大镇政府所在地中心小学、中心幼儿园建设力度，建议县教体局组织部分县直中学优秀教师定期到乡镇中小学轮岗；加强乡镇医院建设、城市社区和新型农村社区医疗卫生机构的建设，补贴各卫生院邀请各类专科门诊专家坐诊；加快推动科技、文化、体育设施建设，定期邀请文化下乡的机构到各新建社区送电影、送戏下乡。五是围绕提升农民素质发展农业合作组织和职业培训。鼓励以村民小组为主体建立经济合作组织，开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营，从事交通运输、建材加工、建筑等行业，促进农民就业；围绕引进的企业人才需求搞职业培训，积极和职业学校对接，按培训考核合格的农民数量给予补贴。

3、优化产业布局，发展具有地域特色的产业体系。一是围绕完善产业链抓产业园区建设。以山东石膏矿业集团为基础，建立兰陵石膏产业园，围绕石膏彩绘、石膏板材、石膏浮雕、石膏文化创意产品等方面做文章，完善石膏产业的产业链，形成具有一定竞争优势的石膏加工产品。二是围绕延伸产业链和提高产品附加值抓招商引资工作。利用兰陵镇矿产资源丰富和农产品比较丰富的优势，在矿产资源深加工和特色农畜产品加工方面抓招商引资，重点是优化园区内产业结构，实现上下游产业有效衔接。三是围绕农民增收发展现代农业。兰陵县是农业大县，农业是二三产业的基础，没有农业的发展，非农业也难以发展。必须坚持在城乡统筹中不断夯实农业基础，依托兰陵的农业发展优势，建设农产品网上交易中心，发展农产品冷链物流和鲜活农产品物流配送，建设集电子商务、金融、物流和综合信息于一体的电商平台。积极与南方市场对接，完善综合性蔬菜专业批发市场，带动农户向物流业、农业微商、订单农业等转型；围绕市场需求引进新品种，建设蔬菜集中育苗基地，实现蔬菜种植品种的层次化、规模化；鼓励有条件的农业合作社向花卉、苗木等高经济价值的树木转型；四是围绕经济发展需求发展普惠金融。积极引进服务三农的金融机构进驻兰陵，鼓励有条件的企业申报民间融资服务公司；配合金融机构完善兰陵镇个人和企业信用平台建设。

4、创新机构编制，深入推动大众创业、万众创新。在编制总量不增加的情况下，乡镇可探索打破人员身份界限，全镇统筹调配人员。通过优化、整合县镇机构，有效承接县级部门权限下放，构建精干高效、运行机制灵活的新型基层政府架构。加强派驻机构和涉农服务片站人员管理，农业、林业、水利、规划片站人员下沉到试点乡镇，人员的日常管理、民主评议、考核奖惩纳入镇统一使用和管理。加强驻乡镇机构人员绩效考核工作，建立起乡镇和主管部门共同考核、以乡镇为主的评价体系。乡镇政府可将机关后勤、城管、环卫、协税护税等辅助性工作纳入政府购买服务范围，同时在政府服务体系上下功夫，所有下放、下沉到试点镇政府的行政审批和服务事项，全部进驻乡镇政务分中心或社区便民服务中心办理，并在村（社区）设立便民服务站，打造“10分钟政务服务圈”，综合设置民政、教育等服务窗口，承办县级部门下放的社会保险等社会事务，公开行政审批和便民服务事项目录，实行“一站式服务”，提高城镇的承载力。

参考文献

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[2]方创琳.中国新型城镇化发展报告[M].北京：科学出版社，2016.

[3]陈学明，王喜梅. 城乡一体化视角下新型城镇化改革研究[M].成都：西南交通大学出版社，2015.