审判者之辨

刘杨 刘建刚

[摘要]对于审委会参与的案件，从合议庭审理，经院庭长监督、审委会决定、合议庭制作裁判文书，再回到院庭长签发，审判权的运行形成了一个复合性圆环。案件审判的多主体参与和主体间的等级关系是造成审判权行政化和审判责任悬置的主要原因。审判权运行的这一圆环模式具有典型性，各类案件审判中的行政化现象都可以由之得到说明。审判权运行机制改革应以抽象审判权和具体审判权的区分为基础，以实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。

[关键词]审判权；法院改革；审判权运行机制；审判责任

[中图分类号]D926[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2017）03-0082-10

完善审判权运行机制，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”是当前法院改革的重要内容。从最高人民法院发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》（法发〔2015〕3号）（以下简称《全面深化改革意见》）和《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号）（以下简称《完善司法责任制若干意见》）这两个文件看，改革的措施还在一定程度上表现出对于行政性干预的妥协。当前，司法责任制已成为推进改革的突破点，这需要进一步消除审判权运行中的行政化现象，否则审判责任悬置的状况难以从根本上化解。从审判权的运行模式、构成形式和审判责任这三个方面对行使审判权的主体及其审判权加以分析，探究其中的内在机理和特点，能够为审判权运行机制改革及司法责任制的落实提供基础性的理论支持。

一、审判权的运行模式

（一）审判权主体

这里所说的审判权主体是指法院和法院内能够行使审判权以对案件的裁判结果产生实质影响的组织或个人。法院是国家的审判机关，是当然的审判权主体。但法院不是审理个案的组织形式，个案的审判权还需要法律授予特定的组织或个人。哪些组织或个人享有个案的审判权反映了长期司法实践中形成的对审判规律和审判权性质的理解和认识。在实行陪审团制度的国家或地区，对于陪审案件陪审团和法官分别进行事实审和法律审。虽然这种区分并不严格，实践中事实的判定和法律的适用总存在牵连，但这仍然可以说明事实问题具有较强独立性，法官可以依据其他主体认定的事实进行裁判。不管事实审还是法律审，“审者”和“判者”都具有同一性，陪审团和法官都需亲历庭审并独立作出判断。由此，审判权主体可以有事实审的审判权主体和法律审的审判权主体之分。

我国法律没有作出这样的区分。但是，人民法院内的审判权主体却有着更多类型，他（它）们是：（1）审判庭。《中华人民共和国行政诉讼法》（下文出现的法律名称均为我国现行法律）第4条第二项：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”这一规定表述了行政审判庭对于行政案件具有的审判权主体地位，民事、刑事等审判庭的审判权主体地位也可以由此得到说明；（2）合议庭。合议庭的组成人员虽然存在审判长、承办法官、普通法官和人民陪审员之分，但在案件的裁判上遵循平权原则，裁判意见依据多数成员的意见作出；（3）审委会。审委会讨论、决定案件是否属于行使审判权的行为，学界存有争议，但最高人民法院一直给予认可并在司法文件中加以确认。例如，《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（法发〔2010〕3号）强调“审判委员会是人民法院的最高审判组织”，并将其职责解释为“履行审理案件和监督、管理、指导审判工作”。（4）法官。《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）规定的法官包括人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。另外，人民法庭和人民陪审员也属于本文所说的审判权主体。

（二）审判权运行模式的特点

各类审判权主体行使的审判权在对象和职能上存在差异。独任法官适用简易程序审理一审简单的民事、行政案件，轻微的刑事案件和法律另有规定的案件；合议庭审理一审一般案件、二审案件和抗诉案件；院庭长通过听取案情汇报、复核并签发裁判文书来监督个案。对于一些敏感、复杂、具有较大社会影响的案件，院庭长也会要求合议庭报告案件审理的进展和评议结果，甚至于直接参加合议庭的评议；审委会不单独审判案件，只对合议庭审理的部分案件以会议的方式加以讨论并作出决定。从合议庭审理，经院庭长监督、审委会讨论决定、合议庭制作裁判文书，再回到院庭长签发，审判权的运行形成了一个圆环。合议庭审理的案件因重大、疑难、复杂的程度不同等原因，要在这个圆环上经历不同环节。审委会参与的案件则要经历整个流程。由独任法官审理的案件，人民法院发现不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序组成合议庭审理，从而可以让独任案件和这一圆环加以连接。某一案件要经历哪些环节并不确定，主要取决于院庭长的意见。“某些并非重大疑难的案件可能因为一些偶然性因素而在法院中经历层层评价，延滞很久，而某些确需审慎处理的重大疑難案件则可能由合议庭草率作出裁判。”[1]在这一圆环上，运行着的不仅有审判权，还有审判监督权和审判管理权；遵循着的不仅有合议庭内的平权原则，也有院庭长的影响、干预和合议庭对于审委会的服从；存在着的不仅有法官独立的要求，还有行政科层化的现状；发挥作用的不仅有法律和司法文件的明文规定，还有长期形成的惯例或习惯。从职能上说，独任法官和合议庭的审判权具有的是单一的审判职能，而院庭长和审委会的审判权不仅具有审判职能还具有审判监督职能。

不仅如此，这一审判权运行模式还呈现出如下特点：（1）审判权之间具有等级性。审判权的等级不同于审判权的审级。审级指的是依据程序法的规定，上级法院对下级法院审理终结但还没有发生法律效力的案件进行再次审理而形成的审判监督关系。等级体现的是两个或多个审判权主体同时审理同一案件时，在不同主体的审判权之间存在决定与服从、支配与被支配的不平等关系。审判权的性质要求每个审判权主体都能够独立行使审判权，但由于不同主体的审判权在职能上的差异，让同一案件的审判权之间具有了等级性；（2）审判庭享有审判权。与人民法院一样，审判庭也不是审判个案的组织形式。它享有审判权的内在逻辑是：国家审判权归属于作为整体的人民法院，根据管辖制度，审判权分置于最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。每一人民法院再设置或可以设置若干审判庭分有不同类型案件的审判权。面对具体案件，由审判庭负责分配独任法官或组织合议庭进行审判。对于审判工作，审判庭向人民法院负责，人民法院向本级人民代表大会及其常务委员会负责。院长对全院、庭长对本庭的审判工作分别负有监督、管理职权；（3）审判权受制于法官的行政级别和行政职务。“法官的现有身份十分复杂。既有行政职务的不同，又有行政级别的划分；既有审判员与助理审判员的区别，又有法官等级的差异。”[2]《法官法》把法官分为十二等级。最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级是大法官、高级法官和法官；二是行政级别和职务级别。法官行政级别的划分和党政机关工作人员没有区别，分为科级、处级、厅级、副国级等；职务级别分为副庭长、庭长、副院长、院长等。法官的等级和行政级别具有对应性，没有行政级别的提升法官等级难以升迁。工资、福利等待遇和行政级别直接挂钩，而不取决于法官等级。为改变这种状况，2011年中共中央组织部发布了《法官职务序列设置暂行规定》（中组发〔2011〕18号）。该规定设置了与法官等级相对应的、独立于行政级别的、具有24级的法官级别。对于该规定的执行，2014年3月，最高人民法院在《“关于〈法官职务序列设置暂行规定〉实施进展”的答复》中说：“在实施过程中，还需要进一步解决法官职务序列适用范围及法官新旧等级衔接等问题。为推进这项改革的进行，最高人民法院目前正抓紧会同中央有关部门联合制定实施意见。”饶有趣味的是，到目前为止，制定中的实施意见一直没有出台，这一规定仍然没有得到实际执行。行政化的管理体制下，院庭长的选拔、任命和党政机关领导干部的选拔、任命没有实质区别。没有法官身份或资历的党政领导干部还可以直接被任命为法院院长并获得本院最高等级的法官身份。这直接体现了法官身份对于行政职务的依附性。院长、副院长、部分庭长和部分具有法官身份的其它部门负责人构成了审委会委员中的绝对多数，没有行政职务的审委会委员也限于具有较高行政级别的法官。“我国人民法院事实上成为全能型政府的组成部分，从组织架构到权力运行机制都是按照科层制建立起来的，法官在人民法院的建制过程中被定位为行政角色。”[3]《中华人民共和国人民法院组织法》和《法官法》都没有规定法官的权力等级，但《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》（法释〔2002〕25号）则明确了院庭长等级性的审判监督权。院庭长对合议庭的评议意见有异议的，可以建议合议庭复议，合议庭复议后，庭长仍有异议的，可以将案件提请院长审核，院长可以提交审委会讨论决定。实践中，院庭长影响案件的方式还可以是参与合议庭讨论、明示或暗示地向审判长或承办法官打招呼、倾向性地批转材料等。这样，行政级别和行政职务的不同让不同法官的审判权具有了大小和分量上的差异。

（三）审判权的区分

审判权的实质是判断权。审判者要在真与假、正确与错误、合法与非法之间作出非此即彼的判定。判断从根本上说是人的判断，合议庭或审委会的判断其实是相加得出的多数成员的意见。与行政事务的处理不同，案件的裁判不存在首长或上级组织的负责制。审判权的独立性、亲历性、终极性等特点决定了法院和法官的审判权都是依据法律直接获得，合议庭、法官和法院一样都具有独立的审判权主体地位，而不能把合议庭和法官理解为法院单纯的办案工具。人民法院的审判权是在国家权力分工的层面作出的表述，相对应的是人大及其常委会的立法权、人民政府的行政权和人民检察院的法律监督权；审判庭的审判权强调的是对于人民法院受理的案件，依据案件性质的不同在审判庭之间进行的审判分工。对于具体案件，或者由独任法官或者由合议庭加以审判。审委会的地位比较特殊，它不能独自审判案件，但能够以讨论、决定的方式直接参与对部分案件的审判。在诉讼理论上，我们把独任庭、合议庭和审委会称为审判组织，而人民法院和审判庭则不属于审判组织的类型，是否属于审判组织也反映出了它们享有的审判权的区别。可以说，人民法院或审判庭的审判权侧重的是国家权力的分工关系或对不同类型案件的审判分工关系，表达的是案件的管辖和归属，我们可以把这种非审判组织享有的审判权称之为抽象审判权；作为审判组织的独任庭、合议庭和审委会的审判权，以及组成审判组织的法官或委员法官的审判权都指向具体案件，我们可以称之为具体审判权。抽象审判权必须通过具体审判权来实现，具体审判权应由独任法官、合议庭和审委会所垄断。如果没有特别说明，我们所说的审判权应是指具体审判权。这和行政机关与其工作人员的关系不同。行政机关工作人員的权力没有独立的法律基础，而是来自行政机关的授予。行政机关与其工作人员的行政权力具有同一性。在一定条件下，行政主体还可以把自己拥有的行政权授予其他组织或个人。由于在理论和实践中都没有对两种审判权作出区分，这造成了法院或审判庭的抽象审判权可以针对具体案件，由院庭长作为负责人直接行使的现象，这完全是套用行政权的运作方式，把审判权混同于了行政权。

在另一种意义上，审判权的区分还可以指把审判权从审判监督权和审判管理权中区别开来。《全面深化改革意见》提出了“完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制”。这种改革思路希望借助于审判权、审判监督权和审判管理权的分离来明确审判参加者的职责和权限，以摆脱审判权运行中的行政化现象。总体的构架是保障独任法官和合议庭依法独立行使审判权，保留审委会、院庭长的审判监督权和审判管理权。

为保障审判权的独立行使，最有效的方法是把审判监督权的行使时间放在案件审理终结之后，这在二审程序和再审程序中得到了体现。但人民法院审判机制的一个重要特点是对于正在审理的案件，院庭长或审委会可以直接行使审判监督权。可以看到，二审法院或再审法院行使的审判监督权不是一项独立的权力，而是它们在行使审判权时，由审判权派生出的一项监督职能，并不存在独立于它们的审判权的审判监督权。这也与审判权的终极性相符合。审判权的终极性要求审判权不能服从于其它性质的权力，对错误裁判的纠正只能来自另一审判权的行使。如果把审委会讨论、决定案件的行为解释为是在行使独立的审判监督权，则会出现审判权服从于另一性质的权力的现象。这或许是最高人民法院把审委会认定为“审判组织”，讨论、决定案件的行为是在行使审判权的原因，否则就会出现逻辑上的混乱。如果审委会行使的是审判权，那么它行使的审判监督权就是审判权的一项职能，而不能成为一项单独的权力。对于院庭长来说，如果把他们的审判监督权解释为审判权的一项功能，那么这项审判权的来源只能是不分抽象审判权和具体审判权的前提下，院庭长代为行使的人民法院或审判庭的抽象审判权。既然享有审判权，那么院庭长应该与审委会一样能够直接参与对案件的审判，而这正是审判权行政化现象的主要原因，是改革所要消除的对象。如果院庭长的审判监督权派生于他们的行政职务，那么该权力就是行政性权力，则会出现行政性权力监督审判权的荒诞结果。如果我们把该权力解释为没有依附性的独立权力，则不仅没有法律上的依据，而且难以从院庭长的法官身份和行政职务中找到行使这一权力的基础。

2011年最高人民法院发布的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》（法发〔2011〕2号）提出：“院长、庭长、审判长要在依法监督指导办案的同时，切实承担起管理法官、管理案件的职责，要把审判质量管理、审判效率管理和审判效果管理等各项制度和工作要求落实到案件审理的各个环节之中。”对于管理的手段，该意见提出“要运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法”。2014年最高人民法院发布的《关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》（法发〔2014〕8号）要求：“切实在人民法院内部建立起审判委员会、院长、庭长、审判长、审判人员各负其责的层级管理体系。……主管审判业务的院长、庭长和审判长要落实好‘一岗双责，建立健全审判业务庭岗位管理制度，切实规范执法办案行为，做到履职有规、问责有据。”审判管理权在性质上属于行政性权力，以行政性的权力对审判质量和审判效果进行管理，而管理的手段还包括指导、评价和监督等方式。“一岗双责”不仅要求院庭长承担起案件审判上的业务责任，还要承担起廉政责任。这种审判管理权不仅难以和审判权相区分，还会混淆于审判监督权。在客观上，这也为院庭长干预、影响案件提供了方便。

可见，保留审委会、院庭长审判监督权和审判管理权的法理基础还需要进一步探究，从现实情况看，案件审理终结前，审委会和院庭长对案件任何形式的参与都可能会损害到审判权。还要认识到，审判监督权的对象是案件裁判中的事实认定和法律适用，而不是法官的违法、违纪行为。对于法官违法、违纪行为的监督则属于一般意义上的法律监督和纪律监督的范围，人民法院的审判监督权只应存在于二审和再审体现出的审判监督关系之中。审判管理权的管理对象不应是审判权本身，而应是和案件审判相关的辅助性事务。为避免语义上的误解，可以称之为审判事务管理权。这样，我们可以把人民法院的审判工作分为审判权的行使和审判事务的管理两个方面，前者属于司法权，后者属于行政权。人民法院的司法权特指审判权，而审判权又分为一般审判权和具体审判权。

二、审判权的复合构成

（一）复合构成的形成

院庭长以行政职务身份行使抽象审判权涉及到的既有程序问题也有实体问题。签发案件和把案件提交审委会是程序问题；听取汇报、复核案件和提出异议是实体问题。对于实体问题既有审理的成分，也有裁判的要素。前者主要表现为通过听取汇报和复核案件以查明案情，这需要进行必要的询问、查阅案卷、审查评议意见。对于一些特殊案件，院庭长还可以旁听庭审、观听庭审录音录像等。后者主要表現为对评议意见提出异议，甚至直接表明自己的裁判意见。“院、庭长事实上处于领导地位，对于院、庭长复议意见，实践中很少有合议庭不予采纳的。”[4]这种情况下做出的裁判事实上是独任法官或合议庭和院庭长的两项审判权共同作用的结果。由于院庭长的审判权和独任法官、合议庭的审判权具有事实上的等级关系，这便形成了具有等级复合特点的审判权组合方式。由于处在“最高审判组织”地位，审委会讨论决定的案件也是合议庭审理、院庭长参与的案件，这样则出现了三项审判权共同作出一项裁判的更为复杂的情况。我们可以把两项或两项以上的审判权共同作用以作出一个裁判的现象称为审判权的复合构成；与之相应，如果一个裁判出自于一项审判权，则称之为审判权的单一构成。

对于审判权构成中的两项或多项审判权，可能的一种解释是，它们来自于同一审判权的分割，而不是不同审判权的复合。但是，院庭长和审委会的审判权都有独立来源，如果他（它）们的审判权分割于独任法官或合议庭的审判权，这不能解释同一审判权分割后，为什么其中的一部分能够对另一部分加以监督。分割的结果只能是分割后的两个或多个部分具有不同内容，每一部分都不完整、互不重叠。从裁判的过程看，独任法官或合议庭的审判权所具有的职能都还存在，甚至在形式上还相当完整，裁判文书仍由独任法官或合议庭制作并由独任法官或合议庭成员署名。理论上，对于实体问题，审委会可以对案件采取任何审理方式，也可以讨论、决定其中的任何问题，这几乎和合议庭的审判权处于完全的重合状态。

在复合构成形式下，为解决裁判意见分歧的情况，必然形成审判权之间的等级关系。这样，处于较低地位的独任法官和合议庭的审判权必然失去应有的独立性，行政化的审判权运行机制自然在所难免。可见，为保障审判权的独立运行必须采用单一的构成形式。对于行政权来说，不仅具有等级关系的行政机关可以同时处理同一项行政事务，还可以存在不同部门联合执法的情况，复合构成形式是行政权行使中的常态现象。是否可以采用复合构成形式应成为审判权和行政权的一项重要区别。

（二）审判权的抑制

由于审委会和合议庭同时审理一个案件，两类主体中的众多法官相应地分为两组，其中一组法官必须执行另一组法官的决定。这种行政决策的方式背离了法官平权原则，让合议庭及其法官的审判权处于萎缩、避让的受抑制状态。抑制的力量来自于权力等级形成的“势差”而不是裁判应有的“理据”。反过来看，审委会不亲历庭审，对案情的了解主要依据合议庭的汇报，它的讨论和决定也基本上是以合议庭拿出的两种或多种裁判意见为基础。听取汇报本身既不是庭审方式，也不是书面审方式，其实质是以行政会议的形式行使审判权。这又造成了合议庭的审判权对于审委会的审判权的反向抑制，这种抑制的力量来自于合议庭对案件信息的优势掌控和对案件的先行判断。

同样，在院庭长和独任法官、合议庭之间也存在基于权力优势和信息掌控、先行判断优势产生的审判权的相互抑制。从法律和司法解释的规定看，院庭长决定案件没有依据。严格说来，独任法官或合议庭完全可以坚持自己的见解或评议意见，对院庭长的屈从不仅不符合法律要求，甚至于还是一种违反法律的行为。但实际情况是独任法官或合议庭的审判权受到很大的抑制。“相较于更加正式、成本更高的审委会讨论案件程序，院长、庭长凭借日常的审判管理权裁决案件，是更普遍、更严重的审、判分离现象；院长、庭长实际裁决案件或影响案件裁判的范围比审委会大得多，而且形式灵活多样。”[5]之所以如此，是因为在法院行政化的管理体制下，院庭长的职务等级本身具有强大的威慑力量。如果院庭长的意见得不到采纳，案件还可能被提交给审委会讨论、决定，而审委会的组成又有利于院庭长的意见。因此，面对院庭长的裁判意见，合议庭或法官很难不予采纳。

把审理和裁判分开来看，审理主要表现为查明案情，裁判主要表现为适用法律。一般意义上认为，我国审判权运行中的审者不判、判者不审的现象指的是作为审理者的独任法官和合议庭不能决定案件的裁判，而院庭长和审委会能够决定、控制案件的裁判却不参与案件的审理。按照这种理解，明确要求院庭长或审委会旁听庭审、参与评议、查阅案卷、听看录音录像，增加他（它）们审理的成分，就可以让判者成为审者；在形成裁判意见时，明确规定独任法官或合议庭充分表达裁判意见的程序，他（它）们的意见不予采纳时，院庭长或审委会应给出相应的理由，这就能让审者也成为判者。这种把“判者”和“审者”混合的方案忽视了审判权复合构成中的等级关系，只要这种等级关系存在，审判分离的现象就不可能得到有效化解。对于审者不判、判者不审更为准确的理解应是，作为审者的独任法官和合议庭不能决定案件，他（它）们的审判权并不完整，而院庭长和审委会能够控制裁判，但他（它）们对案件的复核或讨论背离了直接言辞原则，不具有庭审性质，对案情的掌握具有难以避免的局限。这表达的其实是审判权所受到的抑制状态。

（三）审判权的复归

审判权运行中的圆环模式和复合构成及两者造成的审判权间的等级关系和抑制状态让人民法院成为了一台复杂的案件处理机器。从法院外部或当事人的视角看，这台机器处理案件的过程除了当事人参加的庭审外都处于不透明状态。这会让庭审沦为仪式，独任法官或合议庭成为傀儡，真正决定案件的主体却隐藏幕后，若隐若现。既然如此，为达到影响幕后力量的目的，当事人便可能寄希望于“关系网络”“上访”或“闹访”等方式了。在我国长期奉行司法“大众化”的背景下，受制于法官整体上较低的职业化水平，当前的审判权运行机制便被赋予了统一裁判标准和保证案件质量的功能。由此也被认为具有一定程度上的合理性。但是，一旦司法环境不好，法院外的力量和院庭长也很容易通过这一机制不当干预或影响裁判，这不但会打击法官的荣誉感和责任心，甚至于还会出现“上行下效”“浑水摸鱼”的现象，进而严重影响到审判权应有的公正性和权威性。因此，审判权运行机制改革的目标应着眼于彻底打破这种机制，以解除审判权所受到的抑制状态，复归审判权应有的独立性。

改革审委会的可能路径有：（1）取消审委会的审判权，所有案件都由独任法官或合议庭审判。审委会的功能只限于总结审判经验和对审判工作进行宏观指导，或者彻底取消审委会的设置。从目前情况看，实行该种方案的条件似乎还不成熟。但长期看，这是具有可行性的方案；（2）绝大多数案件由独任法官或合议庭独立审判，对于少数的特殊案件实行事实审和法律审的分离，由合议庭和审委会分别审判。需注意的是，陪审团制下的事实审和法律审之分是为了让一般民众参与审判，这不仅体现司法民主，还可以充分反映社情民意，而职业化的法官仍要主持、参与全部的庭审过程。我国的合议庭由法官组成或由法官和人民陪审员组成，合议庭只负责事实审不仅会剥夺人民陪审员参与法律审的权力，还会出现同一法院的不同法官分别进行事实审和法律审的现象。这样，组成合议庭的法官的职能或作用完全可以由审委会委员所取代。这一方案的意义只能是赋予审委会委员这一部分法官更优越的地位，以事务繁多为由让他们逃避事实审中更为劳力费神的事务。否则，和审委会委员直接组成合议庭审判案件相比，明显具有画蛇添足之嫌。如果合议庭的成员全部由人民陪审员组成，则还需要由熟悉审判程序的法官主持事实审，这等于是引入陪审团制了。还有，审委会不参与事实部分的庭审，则会割裂事实审和法律审之间的内在联系而影响裁判质量。如果审委会委员们旁听庭审，则连减轻委员们的审判负担这一作用也失去了。因此，这一方案并不可行；（3）由审委会部分或全部委员组成特别合议庭或大合议庭直接审判案件。按照繁简分流原则，简单或轻微案件由独任法官审理，一般案件由合议庭审理，特殊案件由特别合议庭或大合议庭审理，三者平行，彼此不相交叉，从而让审判权的圆形运行模式和复合构成形式得以消解。这种方案既可以保证法官和合议庭独立审判案件，解除多主体参与造成的审判权间的彼此纠缠，相互抑制，又能够保证案件的裁判质量，这是本文认为应当采取的方案。为让这一方案有效实施，还应配套两项措施：一是院庭长作为合议庭成员审判案件，不能再通过审判监督权和审判管理权影响案件；二是案件筛选制度，严格限制审委会委员审判案件的数量，以让审委会充分发挥总结审判经验和宏观指导审判工作的职能。

当前主导的改革意见仍在审委会不直接单独审判案件的框架内进行。局限于这一框架，有学者提出了这样的建议：“调整审判委员会成员结构，减少行政领导的比例，增加资深、业务能力强的法官的比例；缩小审委会讨论案件的范围，减少审委会讨论案件的数量；改变审委会讨论和表决规则，将目前的公开表态改变为无记名投票。”[6]《全面深化改革意见》提出了“建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，……除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。这些改革措施基本上还是局限于“简政放权”的传统思路，把案件分为“重”和“轻”两类，然后出于“重其所重、轻其所轻”的方式来抓“重”放“轻”。其结果仍然难以让受到抑制的审判权恢复应有的独立性。

院庭长能够基于职务对案件审判行使监督管理权是造成审判权行政化的重要原因，也是实现审判权复归的重要障碍。改革的目标应放在让案件的裁判摆脱他们行政性职务的影响，让行政性权力彻底退出案件的实质裁判。最彻底的可能措施是撤销审判庭和副院长、庭长、副庭长的设置，只保留院长行使必要的司法事务管理权。对于法院的非审判工作，可以设置非法官身份的院长助理协助院长工作。当院长因特殊情况缺位时，可以由法院内具有最高法官等级的法官代行院长职责。如果仍然保留院庭长对部分特殊案件的监督管理权，但哪些属于特殊案件，主要还是取决于院庭长的判断。这一方案的理由不外乎是当前法官职业化程度还不高、审判独立环境还不理想、司法公信力还不强，院庭长的个案监督可以保证裁判质量和司法公正等。这种改革和审委会的改革一样，只是局限于对审判权受到的抑制状态的缓和，提出的理由虽然客观存在，但在取消院庭长的监督管理权后，这些问题还可以通过审委会成员参与组成合议庭和特别合议庭或大合议庭制度得到解决。

三、审判权与审判责任

（一）审判责任的悬置

权力和责任是一对伴生概念。权力的大小应和责任的轻重相一致，权力的范围应与责任的范围相重叠。如果权大责小，会产生可以恣意行使而不承担责任的特权；如果权小责大，则责任承担者必然分担了其他主体应该承担的责任。如果权力的范围和责任承担的范围不一致，情况同样如此。从权力可以认识责任，从责任也可以反过来观察、思考权力。为更好地理解审判权，可以从审判责任的角度加以思考，以建立权责一致的审判权运行机制。

法官的审判责任分为法律责任和纪律责任。法律责任的规定主要见于《中华人民共和国刑法》《法官法》《中华人民共和国国家赔偿法》等；纪律责任主要规定于《人民法院审判人员审判责任追究办法》《人民法院工作处分條例》《中华人民共和国法官职业道德基本准则》《法官行为规范》等。这些规定虽然在内容上比较完备，但长期以来，由于我国审判权运行的特殊机制，却造成了权责不一、审判责任悬置的现象，以至于这些规定的实施效果非常有限。

对于审判责任悬置的原因，仍然可以从审判权的运行模式和结构形式上得以说明。一个案件经过合议庭、庭长、院长、审委会多方参与后，最后的裁判意见通常不是来自于某一方，而是多方意见协调折衷的结果。一些审委会委员虽然支持某一决定，但可能是出于“大局意识”而不是出于真实的意愿。合议庭即使不同意审委会的决定，也要服从和执行。案件审判中往往既有合议庭决定的事项，也有审委会决定的内容。有些审委会的决定还要以合议庭的决定为基础，同样，某些合议庭的意见还要以审委会的决定为前提。审判权的彼此抑制状态让裁判作出的过程颇为复杂，人数众多的合议庭和审委会成员又会让责任人和责任份额的认定变得异常困难，即使最终得以认定也往往会显得并不公平合理。结果是要么责任不予追究，要么追究后也难以让承担者信服。院庭长处在合议庭和审委会之间，他们所起的作用相当微妙。一方面他们可以凭借院庭长身份行使审判监督管理权以影响、干预案件，另一方面他们大多还是审委会委员。基于院庭长身份，要在他们正当行使监督、管理职权和对案件施加不当影响和干预之间划出界限非常困难；他们以审委会委员身份参与决定案件时又是在集体行使权力，责任也难以明确。院庭长还掌控着案件裁判的“话语权”，是否参与某个案件、参与的程度和深浅由于没有客观标准，主要还是取决于他们的意愿。这给他们提供了“能进能退”“能上能下”，既能左右案件结果，又能免于承担责任的回旋空间。法官为了不承担或少承担责任，每遇到稍微棘手的案件，即使能够处理，也常常自称知识欠缺、能力不足而乐于汇报、勤于请示。其结果只能是审判权的行政化现象越来越浓，审判责任难免被高高悬起。

可见，案件审判中的多主体参与和多主体间的等级构成及由此形成的审判权间的彼此抑制、相互牵扯的复杂关系是形成主体责任不明、审判责任难以落实的主要原因。正如李少平大法官说：“目前，一些法院案件内部层层请示、层层审批，审者不判、判者不审的问题比较突出，不仅难以保障司法质量，而且会引发责任不明的问题。”[7]当一种公权力一旦出现无人负责的现象，即使范围较小，也足以产生令人惊悚的后果，各种司法“怪象”也难免司空见惯了。这种情况下，为了以责任制的落实促进公正审判、提升案件质量，形成了颇具我国特色的错案追究制度。“错案追究制是20世纪90年代初中国法院系统应对司法腐败日渐严重和司法公信力有所降低的制度回应。”[8]理论上说，“错案”只能是适用结果责任时的责任构成要件之一，而哪些责任适用结果责任应在该责任的构成要件中明确规定。1995年《法官法》第30条规定了追究法官责任的情形，其中第八项是“玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失”。明确把错案的追究作为玩忽职守责任的构成要件。然而实践中，“错案”和法官责任之间的联系被不当地扩大。例如，1992年河南省高级法院发布的《错案责任追究暂行办法》规定，审判人员及有关人员故意、过失或业务水平低造成错案的，应分别不同情况追究刑事责任或给予政纪、党纪处分。2012年河南省高级法院发布的《错案责任终身追究办法（试行）》规定了多项追究错案责任应坚持的原则，其中的第一项是“实事求是，有错必究原则”。这种扩大责任范围的做法很大程度上是因为“玩忽职守”的构成需要法官具有主观上的故意或过失，而在多主体参与审判的条件下，法官的故意或过失则很难认定，为让审判责任得以落实，也只好把客观的“错案”作为认定的主要依据了。

（二）审判责任的承担主体

一般意义上说，法官、合议庭和审委会都是审判责任的责任主体。但是，从承担责任的方式看，合议庭或审委会都不能成为责任的承担者。这是因为：一方面合议庭和审委会都是法院的内部组织，没有独立的财产和经费，不能承担经济责任；另一方面，合议庭不是固定的组织形式，审委会是法院的必设机构，也不能通过解散的方式让它们承担责任。审判责任只能是法官或审委会委员的个人责任，即法官责任。

《完善司法责任制若干意见》中有“合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承擔责任”和“合议庭对其汇报的事实负责”等表述。但承担责任的方式是“合理确定各自责任”和“由合议庭成员承担责任”。对于审委会决定的案件，该意见规定：“审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任。”审委会的责任还是由审委会委员个人来承担。这里所谓的“共同承担责任”应是按份意义上的“共同”，而不是共同意义上的“共同”。合议庭和审委会都没有承担责任的“财产”或“能力”，只能由法官或委员“按份”分别承担责任了。这种个人责任的独立性必然要求增强法官在办理案件中的独立性，以使权力和责任相一致。

当前的改革措施保留了审委会、院庭长对部分案件的审判监督权。但《全面深化改革意见》和《完善司法责任制若干意见》却没有配置与该种审判监督权相一致的审判监督责任。审判监督责任的基本内容应是对独任法官或合议庭的违法或违纪行为应该发现而没有发现所应承担的责任。从两个“意见”的规定看，审委会委员和院庭长只对自己在案件裁判中的违法违纪等积极行为承担责任。只对自己积极行为负责，而不对监督对象的行为承担失察连带责任的监督权并不完整。既然一个案件的裁判是多主体共同参与的结果，多个主体间也应承担连带责任。分别承担责任的责任配置方式与所要求的连带责任方式发生了错位。如果把这种分别责任对应的权力全部理解为审判权更具有逻辑上的一致性，即每个主体对自己行使审判权的行为分别负责。还应看到，如果让审委会和院庭长承担连带性的审判监督责任，不仅会增加它（他）们的责任负担，还会出现与上级行政机关或行政首长承担领导责任相类似的另一种行政化现象。行政化的监督责任一旦确立，与该责任相对应的行政化参与的“职权”也就得到了“正当化”。可见，从审判责任的角度也可以看出保留审委会、院庭长审判监督权的改革措施并没有完全实现责任承担上的明晰化，仍然反映出了审判权独立运行的要求和行政化的监督管理之间的折衷与协调。

（三）审判责任与法官独立办案

2013年12月，最高人民法院印发《关于审判权运行机制改革试点方案》（法〔2013〕227号），开始在部分法院进行为期两年的审判权运行机制改革。该项改革的目标之一是确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权。当前，司法责任制已成为改革的“牛鼻子”，这需要把责任制和审判权的独立行使相互配合，以实现“让审理者审判、由裁判者负责”。张文显说：“不能把司法改革导向‘法官独立行使审判权，那要犯方向性、路线性错误。法官仅仅是独立办案，法院才是独立行使审判权。”[9]为有效落实审判责任，这需要在保障人民法院依法独立行使审判权的前提下，恰当处理审判责任和法官独立办案之间的关系，确保法官的审判权主体地位。

从审判责任和法官独立办案的关系看，法官独立办案是审判责任得以有效落实的必要条件。长期以来，人民法院实现法官独立办案的一个主要障碍是法官的职业化水平难以和法官独立办案的要求相适应。以前的改革中，也确实出现过审判权一旦下放给法官或合议庭，就出现裁判质量整体下降的情况。应当看到，我国当前的法官职业化建设已经取得一定成绩，再加上法官选任、法官遴选、院庭长参加合议庭、审委会直接审案等改革措施，进一步落实法官独立办案的条件已经具备。根据2016年2月最高人民法院发布的《中国法院的司法改革》白皮书，在推行审判权运行机制改革的两年间，作为试点法院的江苏省江阴市法院96.8%的案件由独任法官或合议庭直接定案；上海市试点法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例达99.9%，提交审判委员会讨论的案件只有0.1%。在推行院庭长参加合议庭审理案件的过程中，北京市三级法院873名院庭长全部出庭办案，2015年办案量占全市法官结案数量的15.5%。广东省东莞市第二人民法院院庭长2015年办理案件占全院法官结案总数的32%，其中主要还是疑难、复杂和新型案件。这说明绝大多数案件可以由独任法官或合议庭审判。对于剩余的特殊案件，由于数量较少，再辅以案件筛选制度，完全可以由审委会成员组成特别合议庭或大合议庭直接审判。如果出现某一法院不能胜任审判某一案件的情况，也可以通过管辖权转移制度，由其他法院审判。

整体看，当前审判权运行中的圆环模式和复合构成形式并没有被完全否定，改革只是起到了弱化作用，随时还可能出现反弹。如果没有法官独立办案的进一步落实，院庭长参与合议庭审理案件还会加剧合议庭内的行政化现象。事实上，承办法官或审判长主导案件裁判，其他法官“合而不议”、签名充数一直是合议庭长期存在的弊端。为鼓励法官依据事实和法律，遵循经验和理性独立审理案件，相对于其他公职人员，法官还应该享有更大范围的责任豁免。否则，法官为规避审判责任，仍然具有向院庭长汇报、请示，或要求审委会讨论决定的内在动力，这会让法官这一审判权行政化的最大受害者反过来成为行政化现象的维护者。法官独立办案的进一步落实过程，也是审判权运行的圆环模式和复合构成形式逐步瓦解的过程。

审判权运行机制的改革需要人民法院多种内外条件的保障。内部条件主要是较高的法官职业化水平和完善的法官职业保障制度；外部条件则会涉及检察院的职责、干部的人事管理和任用、法院和本级党委、人大的关系等方面的改革。内部条件欠缺，法官难以胜任独立审判的高要求；外部条件不改变，内部改革的单方推进还可能落入兽困笼中、牛陷井底的尴尬。还应看到，改革的主要障碍已经不存在于制度的设计、实施等技术层面，而是存在于对人民法院的地位、审判权的性质和功能、法官的职责和权限等方面观念更新的缓慢。“司法责任制作为本次司法体制改革的核心，旨在通过制度设计寻求制衡法官肆意妄为与保障法官依法履行职责的平衡。”[10]随着法官审判责任的强化和落实，法官独立办案程度也会增强，也只有如此才能有效解决审判责任悬置的状况。

总之，圆环模式、等级性的复合构成和审判责任悬置是人民法院审判权运行中呈现出的主要问题，这也是改革的主要方面。法院改革是一项艰巨任务，每推进一步都会遇到困难。这是因为这项改革是一项系统工程，不但需要国家权力体系的整体改革提供外部环境，还需要法院各方面改革措施的协调。任一方面的落伍都可能成为其它方面的羁绊，而有些改革要取得成效還需要一定的时间。从实际情况看，当前的审委会制度和院庭长的个案监督制度似乎还有继续存在的社会基础并且看起来更能和我国的整个权力生态相适应。这种情况下，好的改革措施也需要把握好出台的顺序和时机，否则，可能会出现进程的迟滞和布局的混乱。不管怎样，当前的司法资源和司法能力已经不足以适应经济、社会的发展和人民群众对于司法公正的迫切需要，这场改革既需要多方力量的推动，更需要推动的决心和气魄。

[参考文献]

[1]顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，《中国法学》2014年第5期。

[2]赖波军：《司法运作与国家治理的嬗变——基于对四川省级地方法院的考察》，北京大学出版社2015年版，第156页。

[3]黎晓露：《论我国法官的角色定位》，《法商研究》2016年第3期。

[4]最高人民法院司法改革领导小组办公室：《〈最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉读本》，人民法院出版社2015年版，第191页。

[5]龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，《法学研究》2014年第1期。

[6]陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，《中国法学》2015年第1期。

[7]李少平：《全民推进依法治国背景下的司法改革》，《法律适用》2015年第1期。

[8]王伦刚、刘思达：《从实体问责到程序之治——中国法院错案追究制运行的实证考察》，《法学家》2016年第2期。

[9]张文显：《论司法责任制》，《中州学刊》2017年第1期。

[10]徐振华、王星光：《法官办案责任追责的递进式模式探究》，《法律适用》2017年第7期。