激活“单项表决”的现实意义

阿计

立法争议频繁发生，立法博弈日趋激烈，乃是近年来各级人大立法的显著特征，这是体制转轨、社会转型、深化改革的时代语境下，社会利益多元化的必然体现。由此带来的突出问题是，一些立法案因个别条款存在重大分歧，或因久拖不决多年“难产”，甚至搁置过久而险成“废案”，或在激辩声中勉强出台，而争议仍然经久不息。

这样的现实，折射了立法民主与立法效率之间的深刻矛盾。诸多立法争议固然可以通过凝聚社会共识得以解决，但民意诉求纷繁、利益博弈纠结的社会生态，决定了不少立法分歧并不能完全消解。在此背景下，表决作为立法最后关口，就愈加突显出程序民主的终极价值。

长期以来，对立法案进行整体表决是人大立法一以贯之的方式，在意见较为一致的情形下，自然能充分发挥高效立法的优势。但一旦个别条款遭遇重大分歧，作为民意代表的表决者势必陷入两难境地，或顾全大局而被迫妥协，或坚持异议而割爱全篇，其实质都是遮蔽了真实民意的表达，拉低了立法民主的水准。

现实中，无论是个别争议性条款拖累整部立法案，还是一些立法案带病出台，都暴露了单纯以整体表决方式决定立法案命运的局限。

有效的策略是改革人大立法的表决制度，引入单项表决程序。当立法案的重要条款发生较大争议时，以逐一分项的方式，对其先予表决，并据此对争议性条款作出取舍，再付诸整体表决。如此，既能提前解决立法分歧、保证立法博弈更为充分，又能最大程度尊重民意，使立法民主真正深入細节层面。

事实上，自1990年上海市人大率先规定单项表决机制后，截至2014年，已有14个省级人大和8个较大市人大在立法规则中设计了这一程序，此后这一数据还在持续增加。尤其是立法法2015年修改后正式确立了单项表决机制，成为全国人大常委会立法程序改革的一大亮点。但在现实中，除了2006年湖北省人大曾率先试水外，单项表决实践几成孤例，并未普遍运用于各级人大立法。

兼具民主与效率价值的“单项表决”制度创新，为何几乎处于休眠状态？其中一个重要原因，恐怕源自传统立法观念的阻碍。

多年以来，“高票通过”、“意见统一”通常被视为立法成功的重要标志，立法争议往往倾向于通过内部协调、沟通、解释等方式予以解决，而不愿“冒险”于公开票决程序。

另一个重要原因是，尽管在国家立法和不少地方立法领域，单项表决已经确立为法定机制，却缺乏细节性的制度安排，比如，如何定义“争议较大”、“重要条款”等概念，以合理划定适用单项表决的边界？

再比如，对整部立法案具有核心意义的条款一旦被单项否决，究竟是删除后继续表决还是搁置留待再审？诸如此类的关键问题，都缺乏统一清晰的标准，这就难免使单项表项陷入难以启动、无法操作的困境。

正因此，要使單项表决不再休眠于制度层面，就必须冲破传统立法观念的束缚，走出重“协调”轻民主、重“稳妥”轻效率的认识误区。

同时，应当综合考量人大会期、代表非专职性等客观现实，针对单项表决程序的提出主体、启动决定、议决规则、结果处理等基本环节，尽快设计出明晰具体的操作细则，以有效激活单项表决程序，使之真正成为弥补整体表决不足的现实路径。