PPP模式下的地方政府融资平台转型发展思考

魏兴扬

摘 要：国发[2014]43 号的颁发，这些地方政府融资平台公司被要求剥离融资功能，亟需寻找转型之路。本文在分析地方融资平台发展现状及存在问题的基础上，指出融资平台公司可充分利用其与地方政府的关系及国有资本性质的优势在PPP项目融资中发挥重要作用，并借助PPP寻找转型发展之路。

关键词：地方融资平台公司；PPP；转型发展

地方政府融资平台作为我国地方政府弥补财政缺口的重要手段，承担着政府投资项目的融资功能，是我国特殊财政体制下的产物，特别是在2008年为对国际金融危机的冲击，在落实中央政策部署，刺激各地经济发展，缓解金融危机方面，发挥了一定的作用。但由于地方融资平台存在管理不规范以及不按国家相关政策合理合规使用、偿还银行信贷资金等问题，导致融资平台的债务风险不断增加，不用程度地加剧了金融和财政风险，特别是在后 43 号文时代， 这些平台公司的融资功能剥离在政府与市场的双重压力之下，路在何方？

一、地方融资平台发展的现状

自1994 年实施分税制以来，地方政府财权和事权极不匹配，地方政府作为基础设施建设项目的实施主体，仅依靠自身当期财政实力已难以支撑大规模的基建投资，且地方政府通过融资获得的资金供给渠道相对不足，出现快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的矛盾。因此，地方政府融资平台作为政府投资项目融资的重要载体应运而生并在2008年应对国际金融危机的冲击，在落实中央政策部署，刺激各地经济发展，缓解金融危机，发挥着积极的作用。这些融资平台公司主要是依靠地方政府或其下属的部门通过财政资金的注入或以土地等要素资产的注入而设立，承担政府投资项目的投融资功能。

二、地方融资平台公司发展过程中存在的问题

但是，我国的地方政府融资平台在为政府投资项目融资过程中存在不同程度的政府隐性担保，因运行机制不完善和监管法规制度不到位等问题，使得地方政府债台高筑，风险不断增加，已成为中国经济的一大隐患。

自2010年以来，国家有关部委相继出台政策文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为 。如2012年，国家财政部、发改委、央行和银监会等机构联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，严格规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为，同时对各种政府隐性担保行为进行细分，并严令禁止。2014年9月份，国务院相继出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号），从建立地方政府举债制度和规范政府财政预算两个方面入手，在源头上对地方债务进行规范和限制。截至2016年6月30日，银监会名单内共有11721家平台，其中9399家仍按平台管理，其余2322家已退出平台。

2014年11月，国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，对公共基础设施类项目的融资模式进行规范和指导，建议地方政府通过引入社会资本等方式，缓解当期政府财政压力。

但是目前这些平台公司存在融资相关制度不健全、债务危机凸显等问题，且各个平台公司之间存在着较大的差异，对于开展PPP项目还存在诸多难题。

（一）融资制度不完善、不健全

在GDP为主的政绩观的引导下，我国融资平台公司的融资体系不完善、贷款偿还程序不透明和融资决策失误的追责制度不完善，很多地方融资平台具有明显的短期行为。改革开放以来，我国经济制度经历了多方位地改革，但相应的地方融资制度改革及相关法规仍未引起足够重视。地方政府相应融资制度法规的缺失，导致其在中央政府的意图指示下策划融资。没有严密的制度规范、科学的程序框架和严密的监控机制对地方政府融资行为进行规范，是导致融资平台出现危机的重要原因。

（二）债务危机逐渐凸显

随着各地政府纷纷成立投融资平台，融资規模迅速扩大，而且由于地方投融资平台在责任主体、操作程序和治理结构存在漏洞，与国家的预算法相关内容不相容，再从多个商业银行申请贷款授信，获得建设资金，造成重复举债等问题，在该过程中，信息透明度也明显不足。这种举债方式导致地方信用受到影响，同时商业银行也容易出现违约风险，目前已出现地方政府债务危机的情况，各地方财政面临压力大幅上升。截至2016年10月19日，银监会地方投融资平台名单内的平台存量信用债券1161期，余额为10657.67亿元。监管类平台存量信用债1081期，余额为9907.47亿元。

三、PPP模式下的政府融资平台转型发展思路

在后 43 号文时代， 这些平台公司迫切需要寻找转型之路。国家也通过规范经营管理制度、限制贷款授信额度、加强政府性债务管理和寻找新的融资模式等方式来限制现有的地方政府债务不合理增长，以解决平台公司现有存量债务问题。国家陆续出台一系列政策文件鼓励推广PPP模式，并允许符合条件的地方融资平台公司作为社会资本参与当地 PPP 项目。财政部提出地方融资平台可以通过PPP模式参与供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目进行转型升级。

（一）PPP融资模式及其应用意义

PPP模式（Public-Private-Partnership）即“公私合作伙伴关系”，起源于英国，既包括狭义的政府与私人部门为提供公共产品或服务形成合作伙伴关系，也包括广义的项目融资模式。如 BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-运营-移交）、BOO（转让-运营-移交）等模式（曾晓安，2014）。在我国，一般将 PPP 定义为“政府和社会资本合作模式”。

PPP融资模式目前已成为基础设施建设和公共服务领域投融资体制改革的重要内容，PPP模式的推广和运用，对地方政府融资平台的转型发展具有重大意义。地方融资平台公司可以以国有资本代表地方政府出资参股PPP项目公司，发挥在项目前期工作及工程建设管理方面经验作用，协调与政府部门的关系，加快推进PPP 项目及增加项目的吸引力以吸引更多的社会资本参与，减轻地方政府的资金压力和债务负担，最大程度调动各方积极性，提高公共产品的供给效率。

（二）运用PPP模式加快地方政府融资平台转型发展的思路

地方融资平台公司要借助参与PPP业务的建设运营，推进体制机制改革，实现转型和跨越式发展，同时提供更为优质的公共服务。

1.明确发展定位，合理选择 PPP 项目

平台公司要结合自己的优势和特点对公司投资、建设、经营管理的项目进行全面了解，对重点项目要明确其运营、盈利模式，挑选那些更适宜发挥平台公司作用的项目，灵活运用多种融资模式，获取公共项目的特许经营权或者是出让项目所有权，采用产业基金、信托、资产证券化等多途径筹措资金，引入社会资本投资PPP项目的建设和经营管理，极力化解地方政府融资平台的债务风险。

2.完善融资平台公司的法人治理结构

建立健全包括股东会、董事会、监事会、经营层在内的法人治理结构，规范董事会建设，给予公司经营层充分的决策自主权，逐步实行职业经理人制度以对接开展PPP业务对投融资平台公司内部决策、管理的要求。

3.提高平台公司风险管理控制水平，确保平台规范运行

平台公司要规范“三重一大”（重大决策、重要人事任免、 重大项目安排和大额资金运作）决策程序和制度。建立合理的风险分担机制；要强化PPP项目融资的事前监管、事中跟踪和事后评价、审计，建立有效的信息披露和监管机制。在兼顾各相关方利益诉求的同时，增强PPP项目的透明度，防止可能出现的道德风险。

地方政府融资平台的产生与发展是我国特殊财政体制和特殊经济环境下的特殊产物，在当前大力推进PPP和国企改革的背景下，平台公司应抓住机遇，顺势而为，积极探索科学、健康、可持续发展的有效发展模式。

参考文献：

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