PPP项目公司设立及股权治理风险防范

亢银忠

2014年以来，国家发改委、财政部密集发布了一系列的PPP政策，社会各方面对PPP高度关注，我国的PPP市场正式进入大规模的运行阶段。随着PPP项目的遍地铺开，一个个PPP项目公司也在陆续落地，由此带来了城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老保险领域政府治理、财政管理、商业模式、开发机制、投资机制、金融机制的全面革新。

PPP项目的参与主体有政府部门（通常是政府或者政府授权的部门）、社会资本、项目公司、PPP项目的实施者、金融机构、咨询公司、招标代理公司等，还有其他参与方，如律师事务所、会计事务所、保险公司、设计单位、建设单位、材料供应商等。参与主体在参与过程中由于各自工作内容不同、认识不同，会产生一定的法律风险，我们必须高度重视。

项目公司设立风险防范

PPP项目公司属于SPV（Special Purpose Vehicle，特别目的载体），是为实施PPP项目这一特殊目的而设立的公司。作为依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，项目公司是PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，通常作为项目建设的实施者和运营者而存在。项目投资人通过股东协议明确项目公司的设立、融资、经营范围、股东权利、股东承诺、股东的商业计划、股权转让等事宜。这一阶段需要防范如下风险。

股东选择

股东常见类型有：①专业金融投资机构，如某金融服务公司、某工程投资合伙企业（有限合伙）。②掌握关键技术和具有行业经验的专业技术或管理公司。③专业合同承包商、设备供货商、原料或燃料供应商、产品包销商、业务运营商、国际贸易公司。④政府或授权的部门和公共部门。

不同发起人通常组成联合体获取政府特许经营权，组建项目公司具体实施项目。社会资本的选择涉及财政资金，其必须依据《政府采购法》《招标投标法》招标采购。实践中，股东组成联合体在招标过程中就确定，如招标后介入，有规避招标之嫌，需政府认可。

能力要求

根据PPP项目的不同性质和构成内质，其对股东构成的能力需求不同，合理的股东构成应与其相适应：

（1）对于核心为固定资产投资的项目（公路、车站、铁路等），综合能力强的承包商和投资机构的组合会具有更多专业和资金的优势。

（2）对于核心为技术和综合运营能力的项目（垃圾处理厂、污水处理厂等），运营商和技术商的组合更有利于项目的成功。

（3）对于核心为设备技术要求的项目（发电厂、炼油厂等），专业设备商和技术商是项目公司的重要股东。

注册资本要求

PPP项目公司多为有限责任公司，按照《公司法》第二十六条规定，项目公司的注册资本实行认缴登记制，股东可自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并记载于公司章程。但实践中，项目公司成立时，政府或授权的平台公司为了避免投资不到位空手套项目的风险，要求必须按约定时间实缴到位，以体现合作公司的实力，所以，一般与“国字头”公司合作比较多。

PPP项目常常伴随着大量的固定资产投资，必须满足固定投资项目资本金的要求。2015年9月，国务院重新修订发布的《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定了项目资本金的最低要求为：城市轨道交通项目为20%；港口、沿海及内河航运、机场项目为25%；铁路、公路项目为20%；保障性住房和普通商品住房项目为20%；城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

固定资产投资的PPP项目最低资本金只有实缴才能立项成立。例如某道路工程项目投资概算20亿元，所需的最低资本金为20亿元的20%即4亿元注册资本，政府20%即8000万，社会资本方出32000万元。

项目公司股权结构

PPP项目公司的股权结构直接影响项目的运作效率，不同的股东在PPP运作中呈现出专业化、短期利益或长期战略等不同特点。因此，项目公司股东权益合理变化有利于公司应对PPP项目的阶段性风险，提升公司价值。

PPP项目发起时，各股东之间的权益比例体现大股东对项目短期的利益或战略目的，以及项目融资有限追索、风险负担、税务亏损优惠和会计处理方面的综合考虑。项目投入商业运营后，项目公司的股东权益变化现象常见，股东权益调整体现了股东对项目公司的长期战略目的。

例如，某医院项目总投资约6亿元，建设工程总投资约4.7亿元，医疗设备约1.3亿元，整体采用PPP模式运作，具体的运作方式为BOT+O&M，由政府授予项目公司特许经营权，项目建设完成后由项目公司委托专业的运营公司在特许经营期内进行运营。

项目公司的股东为政府授权国有投资公司（A公司）、建设公司（B公司）和建设公司合作的基金管理公司（C公司）。根据特许经营项目融资和股权结构理论，本项目股权结构的设计充分发挥股东各自优势与管理风险，合理设计和调整股东股权比例，尽量满足各股东的短期或长期的投资目的，提高项目的实施效率。

发起阶段的股权结构如图1所示。

项目投融资和建设阶段充分发挥A公司的资源撬动和管理主动优势，发挥B公司获取建设施工总承包的动力优势，降低融资风险和建设风险成本。A公司以股权投资40%和B公司股权投资60%发起设立项目公司，项目公司设立之后与B公司合作的C基金公司通过增资扩股的方式进行投资，保证项目建设阶段的资金需求。

运营阶段的股权结构如图2所示。

项目投入运营后，项目公司的收入为市场收入和政府补贴支持。A公司发挥对项目的管理和监督用，B公司在获得项目利润的基础上获得项目的工程利润，C基金公司在一定期限内逐步退出项目并收回投资。在此阶段我们设计由项目公司逐渐受让C基金公司的股权，实现C基金公司的投资商业目的，通过第二阶段的完成，三家公司都实现了参与本PPP项目的部分或全部目的，A、B公司开始获得稳定的投资收益，同时项目也实现了PPP模式的顺利发展。

项目公司运营过程中的履行风险

一般来说，PPP项目投资规模大、时间跨度长，利益诉求不同，关注点不同，参与者之间的关系错综复杂，存在的风险种类多且复杂。

（1）股东实力及出资风险。主要因素包括：①股东的出资主体、方式。②股东出资瑕疵（如延迟出资、抽逃出资等）。③股东实力，社会资本一般为上市公司、大型“国字头”公司。④注册资本出资，一般要求现金出资、短时间实缴到位。

（2）股东转让风险。锁定期一般为3年，3年后转让需政府批准。政府要求锁定期通常至少持续到项目缺陷责任期满，在锁定期内社会资本未经政府同意，不得通过股权转让方式退出项目。同时，受让方应具备相应或更高的履约能力、资质或资格等，或将某些特定主体排除在受让方之外。

（3）市场收益风险。市场收益问题是最大的风险。法律结构设计完善只是前提，最终还是落脚于收益情况，如果收益不达标，任何法律也无法保证风险。项目选择要立足项目自身，从长远考虑市场、前景、收益等多重因素。

（4）建设期股东违约风险。包括征地拆迁、工程变更引起的工期和成本的变动、建造成本超支、工程延误、质量风险、施工过程中的不可抗力等。

（5）运营期股东风险。包括运营过程中的不可抗力，政府部门、项目公司、社会资本违约，设备故障，收益不足等。

（6）股东融资或项目融资风险。出现融资不到位、利率或汇率变动等情况。

（7）政府信用风险。目前地方政府信用债违约现象愈发频繁，一些政府的信用问题值得关注，比如政府支付能力出现风险、社会资本投入和运营能力出现政府不信任风险等。

（8）國家法律或地方法规变更问题、诉讼风险等。

总之，PPP项目由于自身固有的特点，从项目公司设立、PPP项目公司股权结构到PPP项目公司运营过程中都存在一系列的风险。我们要坚持不懈地去探究，提出切实可行的办法，努力解决不断出现的新问题。