浅析杜特尔特执政后菲律宾对外政策的调整

杨超

摘要：菲律宾总统杜特尔特上任以来，积极推动独立自主的菲律宾外交政策，由此导致菲美关系、菲中关系以及菲律宾的南海政策都有了不同程度的调整。杜特尔特政府的对外政策已调整为远离美国亚太战略，与中国发展友好合作关系，暂时搁置南海仲裁案，开启中菲间关于南海问题的双边对话。但菲律宾不可能轻易放弃南海仲裁结果。菲美同盟暂时不会有大变动，仍会维持在之前的保证菲律宾国家安全的两国条约及协议基础上。杜特尔特仍需要通过中菲友好合作促进菲律宾的经济发展及民生改善，来证明自己推行的对外政策调整的正确性。

关键词：杜特尔特；对外政策调整；菲中关系

[中图分类号] D834.1.31 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）05-0056-06

Abstract： Philippine President Duterte actively promoted the Philippines independent foreign policy since his administration took office， the policy led to different degree of adjustment to the Philippines-US relations， the Philippines-China relations and Philippines South China Sea policy. Duterte Governments foreign policy had been switched to keeping away from the US Asian-Pacific strategy， developing friendly cooperative relations with China， laying the South China Sea arbitration case aside， and opening the bilateral dialogue on the South China Sea issue between China and the Philippines. But it is impossible that the Philippines will easily give up the South China Sea arbitration results. The Philippines-US Alliance temporarily have not big change， and will remain on the basis of the previous treaty and agreement between the two countries that guaranteed the Philippiness national security. Duterte still need to prove the validity of the adjustment of his foreign policy， by showing the Philippines-China friendly cooperation had promoted the Philippiness economic development and the improvement of peoples livelihood.

Key Words： Duterte； Adjustment of foreign policy； The Philippines-China relationship

菲律賓总统阿基诺三世在任期间，在南海争端中采取强硬路线，与美国亚太战略捆绑，使南海问题发酵，并单方面向国际仲裁庭提出南海仲裁案。菲律宾新总统杜特尔特上任后，积极推动独立自主的外交政策。杜特尔特政府对南海问题在菲律宾国家利益地位中的认知，对菲美同盟在菲律宾南海利益实现上的认识，都与其前任阿基诺三世有很大区别。杜特尔特政府的对外政策相较于阿基诺三世政府时期有重大的调整， 值得进行深入研究，以对未来菲律宾在南海问题上的政策及举措有更为全面的认识。

一、独立自主的菲律宾外交政策

（一）独立自主的外交政策的提出

菲律宾新总统杜特尔特自上任以来，积极推动其所认定的独立自主的菲律宾外交政策，这并非简单的“大国平衡”政策的延续①，而是有着自身内在的逻辑以及民众基础。

早在菲律宾新总统杜特尔特上台之前，反对美国在菲军事基地的政学界人士就担心菲律宾太过靠近美国，除了会失去独立自主，只会成为美国亚太战略中的一个卒子，只能有利于美国的战略利益而给菲律宾带来的利益不多②。菲律宾大学的芯武兰教授认为，菲律宾的军事基地仍然被美国控制着，而且菲律宾将会是美国与中国经济和政治竞争中的弃卒。菲律宾外交部前副部长描哈认为，菲律宾虽然频频与美国进行军演，但美国并未就南海问题向菲律宾表态支持。现时中菲双方僵持的局面无助解决南海问题。他相信美国跟中国不会为南海这些争议岛屿或岛礁，甚至是天然气或石油破坏彼此的战略关系。中美双方会找到有利于彼此的办法而不顾菲律宾的立场③。副众议长亚牙卯则表示除非美国驻军在南海争议岛礁，并能够为菲律宾应战，否则，美国的进驻并不能给菲律宾带来多少利益。新爱国联盟的迷溜众议员也认为美军的进驻不但不能给菲律宾带来好的力量平衡，而且会让菲律宾更有可能与中国发生冲突。

独立自主的外交政策首先由菲律宾参议院外交关系委员会主席加耶丹诺提出。加耶丹诺说，菲律宾应该要有明确的国家身份并贯彻一个独立的外交政策，但他没有就此独立外交政策做详细说明④。菲律宾外长亚赛则对此政策的内涵进行了进一步的阐述，他指出菲律宾追求独立自主的外交政策，希望与所有国家包括中国和东盟各国建立友好关系，同时也不疏远其长期盟友美国。在当选总统后，杜特尔特开始推行独立自主的外交政策。2016年9月10日，杜特尔特在参加完东盟峰会回到菲律宾后表示，他在东盟峰会对美国总统奥巴马的冷落是希望传递一个信息，即菲律宾有权遵循独立自主的外交政策，不受他国干预。杜特尔特重申：菲律宾将在国际关系中追求独立的外交政策。

对于杜特尔特独立自主的外交政策，菲律宾主流媒体基本没有异议。《菲律宾星报》在社论中指出，菲律宾应该有自己的独立自主的外交政策。杜特尔特总统给菲律宾制定的独立自主的方针是正确的，当他“重新调整”菲律宾的外交政策之际，菲律宾的传统盟国也必须做出调整⑤。

（二）独立自主的外交政策的民众基础

菲律宾独立自主的外交政策的思想在菲律宾民众中也有着广泛的民众基础。反对美国对菲律宾“家长式”管教，争取民族尊严的民族主义情绪在菲律宾民间广泛存在，在政坛也有不少的代表人物。现任菲律宾总统杜特尔特一直有着很强的民族主义情怀，对菲美关系的不平等有很深的感触。在其系列言论中，杜特尔特都表现出了强烈的独立自主，反对美国干涉菲律宾内政的色彩。

在菲律宾总统竞选期间，还是总统候选人的杜特尔特就对美国驻菲律宾大使干涉菲律宾选举的言行表示不满。紧接着美国就菲律宾新政府强力扫毒行动发表敦促菲律宾政府尊重人权，不要搞法外处决等评论，使得杜特尔特大发雷霆，感到主权受到无端干涉，因此辱骂时任美国总统奥巴马，并故意缺席东盟—美国峰会。杜特尔特还表示要把美军“请”出棉兰老岛，表面上的理由是担心士兵生命安危。实际上，杜特尔特认为美国军人的存在，影响了菲律宾政府与穆斯林反叛武装的谈判。因为穆斯林反叛武装会认为菲律宾政府是美国的傀儡而对其不信任，实质上影响了双方顺利谈判。2016年10月26日，在访日期间，杜特尔特说：“我要告诉所有人，菲律宾人是有尊严的。”他提到美国对菲律宾长达50年的殖民统治，表示希望外国军队在接下来两年内撤离菲律宾，并特别称菲律宾没有美国援助也能“生存”。菲律宾外长亚赛也表示菲律宾依然会遵守菲美共同防御条约和军事合作协议，但菲律宾人不愿永远做美国的“小兄弟”。

二、菲美关系以及菲律宾南海政策的变化

菲美同盟一直以来最强有力的支柱是菲美《共同防御条约》，菲美在此框架下进行年度军演以及各种军事合作。2014年签订的菲美《加强防务合作协议》则由菲律宾变相地提供军事基地给美国作为前沿部署，为美国“亚太再平衡”战略服务。菲律宾阿基诺三世政府借“法治”名义提出的南海仲裁得到美国大力支持，成为美国干涉南海问题的重要抓手。但菲美关系以及菲律宾的南海政策在菲律宾新总统杜特尔特上台后发生了显著的变化。

（一）杜特尔特南海政策与美国亚太再平衡战略的疏远

在阿基诺三世时期，菲律宾对内通过购买武器装备来提升防卫能力，对外通过与美国加深军事合作，来提升菲军战斗能力以及借美国军事力量来威慑中国。美国需要菲律宾提供维持美国军事存在与前沿部署的军事基地，以使美军随时可以待命，准备可能的行动，在战争或处理冲突时能更快速有效地投送力量。菲律宾阿基诺三世政府则通过菲美同盟框架强化與美国的军事合作，一方面增强菲律宾军力，巩固已占有南海岛礁，另一方面则借美国力量达到威慑中国的目的。

为了贯彻其南海政策，菲律宾阿基诺三世政府与美国签订了防务合作协议。这意味着美国在菲律宾的军事前沿部署得到初步实施，两国同盟关系再次加深，也意味着菲律宾在美国重返亚太战略中的地位和作用的加强。奥巴马政府的亚太战略对中国的防范意味十分浓重，因而阿基诺三世政府在中美两国之间不可能保持好平衡，这也意味着菲律宾外交和战略的灵活性已经很少了，事实上滑向不能回头，只能紧跟美国走下去的地步。美国因为要维系盟国的忠诚，在南海争端中偏向菲律宾一方，以维护“航行自由”为由强行插手干涉；甚至公开表态支持菲律宾把南海争端交付仲裁，企图压中国接受仲裁或接受在多边主导下制定的南海行为准则。

杜特尔特则充分认识到其前任阿基诺三世把南海问题与美国“亚太再平衡”战略捆绑的危险性。以菲律宾现有军力，在中美对抗中强出头打前锋只会给菲律宾带来更大的不安全。而且中美无论是冲突还是妥协，菲律宾作为棋子总会先被牺牲掉。此外，美国在菲美同盟中只是强调安全合作，利用菲律宾有利的地缘位置为其亚太战略服务，而无意帮助菲律宾经济社会发展。因此，杜特尔特决心追求一条独立自主的外交政策，与美国亚太战略脱钩。

通过其多次公开发言，杜特尔特表现出与美国亚太再平衡战略的疏远，不希望菲律宾因此卷入战争。在购买军事装备上，因为之前菲律宾向韩国购买的美制FA-50战斗机并没有配备导弹，这使得杜特尔特很怀疑美国给菲律宾提供的武器装备的实用性。杜特尔特还流露出向他国，甚至是中国和俄罗斯购买军备的意向。最后，菲律宾表现出对与美国联手军事抑制中国失去兴趣。2016年9月13日，杜特尔特表示，他将只批准菲律宾海军和海巡船只在菲律宾12海里领海内与美国军舰巡逻，因为与美军在菲专属经济区巡逻有可能会被中国视为挑衅。

（二）菲美同盟的变与不变

1. 《菲美共同防御条约》与南海问题

菲美自从1951年签订共同防御条约以来，双方军事合作关系已久，但在南海问题发酵后，该共同防御条约面临考验。在菲律宾阿基诺三世政府挑起的黄岩岛事件中，菲方千方百计想试探美国的态度，菲律宾外交部对外宣称美国会遵守《菲美共同防御条约》并在菲律宾遭受进攻时协助防御。菲律宾国防部部长加斯明说：“（美国的协助）包括在太平洋地区岛屿的武装袭击。涵盖所有南海问题。”①

尽管菲律宾非常希望美国介入，但美国仍然比较谨慎，没有公开支持菲律宾的南海立场并尽量不介入南海争议。菲律宾参议院议长胡安·庞塞·恩里莱表示，有必要厘清“共同防御”的内涵，以免在菲律宾需要美国援助时得到的只是美国的敷衍和搪塞。参议员弗朗西斯·潘希利南则称菲律宾没有从共同防御条约中得到太多实惠，“看看美国对亚洲其他盟友的投入就知道，我们从美国得到的军事援助不过是面包屑，我们的军事装备依然很落后。”②

《菲美共同防御条约》对菲美缔约任何一方所受到的武装袭击定义如下：对任何一方的本土的武装袭击；或对其管辖下的太平洋岛屿领土的武装袭击；或对其在太平洋上的武装部队、公共船只或飞行器的武装袭击①。显然要引发防御条约，除非菲律宾真的受到了武装袭击，而且还得看美国的政治意愿。

2. 《菲美加强防务合作协议》的前景

阿基诺三世政府及菲律宾亲美派渴望引入更多美国军事力量，为美军设立基地和前沿部署，以在南海问题上制衡中国。由于美国重返东南亚迫切需要有军事部署的支点，而菲律宾宪法又禁止在国内为外国设立永久性的军事基地，因此菲美两国的精英一直在想方设法绕开菲律宾宪法，找到方法让更多的美军和更多的军事装备进入菲律宾。2013年8月14日，菲美两国就扩大美在菲军事存在框架协议举行谈判。经过多轮谈判，2014年4月28日，菲美双方正式签署加强防务合作协议（EDCA）。协议定位为行政协议而非条约。有效期10年，期满之后仍自动生效，除非一方通过书面通知另一方，则可在一年后终止协议。该协议允许美方在菲律宾宪法架构内，共用菲律宾军事基地以及建造非永久性军事设施以及储备武器（核武器除外）等物资。协议并未明文限制 “轮驻”菲律宾的美军人数。美军在菲所有行动需先征得菲方同意②。

2016年1月13日，菲律宾最高法院以10票赞成、4票反对、1票弃权的结果，裁定《菲美加强防务合作协议》符合宪法③。《菲美加强防务合作协议》的签署以及菲律宾最高法院的裁定进一步加强了菲美同盟关系，协助美国迈出了在菲律宾军事前沿部署的重要一步。菲律宾武装部队总参谋长卡塔潘表示，美国和菲律宾已确认将通过展开一系列的军事训练和演习，在位于吕宋岛、宿务岛以及靠近南沙群岛的巴拉望岛的至少8个军事基地进行军队、舰船和战机的轮岗驻守④。此外，所有8个空军基地将开放供美方使用。棉兰老岛的军事基地、吕宋岛的民用飞机跑道、苏比克和克拉克的两个前美国军事基地也将可能开放供给美国使用。菲律宾阿基诺三世政府先是与美国加强军事合作提升菲律宾的军事能力，并邀请美军以“轮换”驻扎的方式进驻菲基地来遏制中国的力量，最终则企图在与中国的南海争端中拉美国下水来实现菲律宾的南海利益。

杜特尔特上台后，对美国在南海争端中给予菲律宾军事支持的不足表达了不满，并怀疑美国是否在南中国海问题上站在菲律宾一边。同时，杜特尔特对菲美防务合作协议给予菲律宾的保护作用表示怀疑。杜特尔特表示，在菲美防务合作协议下，菲律宾遭受外来攻击时，并不能确保美军就能立即前来协防，因为可能要等待美国国会批准后美军才能行动。杜特尔特表示要重新审视菲美加强防务合作协议，并且称不再和美军开展军事演习。

2016年10月24日，负责亚太事务的美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在马尼拉与菲律宾外交部部长亚赛闭门会晤后对媒体表示，杜特尔特对美国的严厉指责很伤害美国的感情，希望双方能找到相互尊重的沟通方式。拉塞尔称，菲律宾的争议言论引发了包括美国在内许多国家的不安。他也表示，美国欢迎菲律宾与中国缓和关系，但不能以牺牲与美国及其他国家的关系为代价。针对拉塞尔的声明，菲律宾外交部当天表示菲律宾仍然会是美国的亲密盟友。菲律宾外长亚赛也强调，菲律宾仍然会坚守菲美同盟以及两国间的相关协议，但不确定菲律宾是否会在年底前与美国再次举行联合军演。亚赛说：“我们希望与中国有亲密的友谊。这不意味着我们将减弱与美国的友谊关系。” 支持杜特尔特独立自主外交政策的《菲律宾星报》也在社论中称，追求外交独立自主并不意味要放弃菲律宾旧有的友邦，特别是与那些跟菲律宾长久以来有着自由、民主生活方式等共同价值观的国家⑤。

虽然菲美双方关系有所疏远，但总体而言，菲美同盟暂时不会有大变动，菲美《加强防务合作协议》目前也看不到会有被废除的前景。菲美两国的军事合作热度已有所降温，但仍会维持在之前的保证菲律宾国家安全的两国条约及协议基础上，不会有大的变动。杜特尔特也承认菲律宾在南海还需要美军，因为菲律宾军队的战力不足；同时菲律宾与美国的同盟关系不会有变，菲律宾还不会与中国在军事层面上构筑合作。

三、杜特尔特当选全面恢复菲中关系

在杜特尔特就任菲律宾总统后，在与美国亚太战略拉开距离的同时，就菲中关系也做出了友善的表示，他表示菲律宾不准备与中国开战，双方应创造适合坐下来直接对话的氛围，但如果中国拒绝坐下来谈，菲律宾也没什么可做的。杜特尔特说，他将不会愚蠢到向中国宣战。他表示，“现在只有两种选择，对话或是开战。如果你没有能力开战，剩下的选项只有对话。”杜特尔特还说，他想对中国保留足够的好意，以推动经济伙伴关系。菲律宾外长亚赛则称，南海争端在中菲关系中不过是很小的一个方面，菲律宾与中国加强关系有助于促进世界和平与稳定。

2016年9月7日，杜特尔特参加了在老挝万象举行的第十九次中国—东盟（10+1）领导人会议。会谈前，中国国务院总理李克强与菲律宾总统杜特尔特进行了非正式交谈，这是杜特尔特就任菲律宾总统后首次与中国领导人的接触。在会上，杜特尔特并没有提及南海仲裁。他表示，菲律宾如果在峰会上有敌对举措，中方必然恼怒，进而拒绝与菲方对话。

杜特尔特把中国的发展看成是菲律宾的机会，希望菲律宾能够同中国共同发展，促进更多的双边贸易与经济合作。这也是很多菲律宾政治人物的共识①。到访香港与中方非正式对话的菲律宾特使前总统拉莫斯为中菲开始接触“破冰”做出了贡献。菲律宾外交官曼那洛大使則表示支持杜特尔特政府采取的外交方法，如果南海紧张局势舒缓，菲律宾和中国可以签署南海或西菲律宾海争端水域意外事件的合作协议以及捕鱼协议。菲律宾外长亚赛也提出菲律宾希望中国能同意签订关于菲渔民在争议海域捕鱼权的临时协议，直到两国提出永久解决方案。对杜特尔特有利的是菲律宾国家安全委员会已达成共识：不挑衅中国，而是寻求对话。这为杜特尔特与中国对话创造了有利条件。

2016年10月18～21日，菲律宾总统杜特尔特对中国进行国事访问，这也是其上任以来的首次国事访问。杜特尔特访华的随行人员有菲律宾外交部、财政部、农业部等多位部长级官员，以及数百名企业界人士和大型媒体访华团。中国外交部部长王毅亲自到机场迎接。10月20日，中国国家主席习近平在人民大会堂同菲律宾总统杜特尔特举行会谈。双方一致同意，从两国根本和共同利益出发，顺应民众期盼，推动中菲关系实现全面改善并取得更大发展，造福两国人民。此前，菲方表达了希望中国帮助菲律宾发展的愿望，中方则表示愿积极参与菲律宾经济社会建设， 双方各层级、 多领域友好合作已成必然之势。

杜特尔特成功访华为中菲关系揭开了新篇章。中菲关系全面恢复并进一步发展。在中菲双方的努力下，两国领导人实现了高层交往，增进了政治互信，并就通过两国对话协商妥善解决分歧、和平解决争端达成了共识。随着双方回到对话协商解决南海争端的轨道，南海问题暂时实现了“软着陆”。

在最重要的军事政策方面，杜特尔特政府的军事政策重心从应对南海问题转为应对“内部安全威胁”。2016年6月27日，候任总统杜特尔特钦点的武装部队参谋总长维沙耶向媒体表示：“杜特尔特希望从解决内部威胁开始，因此我们将着重于提升内部安全作业能力，优先项目是添购现代化直升机与快艇。”②维沙耶说明，直升机将具备夜间战斗功能，而快艇将用于对付横行海上的盗匪组织阿布沙耶夫。菲律宾早年的军事重心本是扫荡内部威胁，但南海争议让阿基诺三世政府将军事建设的焦点转向提升对外防御能力，在其任内与美国等国加强军事合作。杜特尔特则多次公开表示不会为南海争议与中国开战，并且称，阿基诺三世政府取得的军舰与战斗机，在对阵中国时都“没有用”。虽然杜特尔特尚未提出国防政策的细节，但不与中国开战的说法已把菲律宾未来几年的军事现代化方向重新定调为应对内部安全威胁。

四、结 语

菲美军事同盟由来已久，但两国利益的结合点才是决定两国同盟关系走到哪一步的关键所在。小国在国际体系中并非无能为力，只能消极应对和跟随，小国也有自身的利益考量与战略决策。菲律宾决策层对南海问题性质及解决方法的认知决定了菲律宾对菲美同盟是加强还是疏远。

就菲律宾国家利益而言，阿基诺三世追随美国亚太再平衡战略，积极参与中美在南海的对抗，使得各方在南海争议海域几乎达到了擦枪走火的地步。杜特尔特则认为美国在南海问题上不会给予菲律宾足够的支持，因此与美国疏远，与中国缓和关系对菲律宾更为有利。由于阿基诺三世政府与杜特尔特政府的不同认识，在南海问题与菲美同盟关系问题上，菲律宾体现出不同的两条路线，表现为一条路线认为与美国牢固的同盟关系是菲律宾安全的基石，以及南海争夺的有力后盾，故而应该大力加强；另一条路线认为与美国战略过度的捆绑给菲律宾的安全反而带来更大的不确定因素，而且在南海争端中得利不大，故主张同盟关系的适度弱化①。

杜特尔特上台后，在其独立自主外交路线指导下的菲律宾对外政策已调整为远离美国亚太战略，与中国发展友好合作关系，暂时搁置南海仲裁案，开启中菲间关于南海问题的双边對话。目前中菲关系已全面恢复，南海问题暂时实现了“软着陆”。虽然暂时没有把南海仲裁作为武器与中国对抗，菲律宾仍可能会继续联合日本、美国及东盟国家，以“法治”为筹码增加本国在南海声索中的地位。中国仍要警惕菲律宾以南海仲裁或“法治”名义制衡中国的企图并及时加以反击。

杜特尔特独立自主外交路线指导下的对外政策调整对南海问题降温、中菲恢复友好关系起到了很好的积极作用。但是由于南海问题在菲律宾国内政治斗争中的重要性，不管是谁当菲律宾总统，都不可能轻易放弃有利于菲律宾的南海仲裁结果。中菲友好合作不利于美日围堵遏制中国的战略企图，因而必然会遭致美日的暗中破坏，而历时半个多世纪的《菲美共同防御条约》以及《菲美加强防务合作协议》（EDCA）也不是杜特尔特能轻易推翻得了的。菲美同盟暂时不会有大变动。菲美两国的军事合作热度会有所降温，但仍会维持在之前的保证菲律宾国家安全的两国条约及协议基础上。杜特尔特仍需要通过中菲友好合作促进菲律宾的经济发展及民生改善，来证明自己推行的对外政策调整的正确性，从而抵制住国内亲美政客的质疑，把这一外交政策延续下去。

注：本文系“中国人民大学2016年度拔尖创新人才培育资助计划”成果。

（责任编辑： 马金案）