推动湄公河联合巡逻执法的政治因素分析

白俊丰

摘要：湄公河联合巡逻执法从提出到实施，一直在政治因素推动之下。在《湄公河流域执法安全合作协议》迟迟没有签署的情况下，湄公河联合巡逻执法已运行近6年，这一方面说明推进制度建设的难度，另一方面也要求中国有持续的推动力。中国相继推出的“一带一路”建设和澜沧江—湄公河合作倡议客观上要求推进湄公河联合巡逻执法，而且使湄公河联合巡逻执法着眼点更高，更符合各国利益，更体现中国智慧。

关键词：湄公河；联合巡逻执法；政治因素

[中图分类号] D815.5 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）05-0050-06

Abstract： The joint law enforcement of the Mekong River has been driven by political factors from its initiative to implementation. In the situation of“Agreement on Mekong River Basin Law Enforcement Security Cooperation” has not been signed， the joint law enforcement of the Mekong River has been running for nearly 6 years. On the one hand，it shows the difficulty of promoting the construction of the system，on the other hand，it shows that China needs to increase its efforts.“the Belt and Road”initiative and the Lancang-Mekong Cooperation Framework objectively required the joint law enforcement of the Mekong River，moreover，the focus is higher，more in line with the interests of all countries，and more Chinese wisdom.

Key Words： Mekong River； Joint Law Enforcement； Political Factors

2011年10月5日，湄公河惨案发生。10月31日，中国、老挝、缅甸、泰国签订“湄公河流域执法安全合作会议联合声明”，四国达成开展联合巡逻执法、尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》等共识。11月26日，中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议同意自2011年12月中旬开始，在湄公河流域开展联合执法。2011年12月10日，中老缅泰湄公河联合巡逻执法首航在云南关累启动；截至2017年7月30日，已进行60次联合巡逻执法行动。然而，《湄公河流域执法安全合作协议》迄今未签署，湄公河联合巡逻执法还将继续实施，政治因素显然在其中发挥了关键作用。事实上，湄公河联合巡逻执法从提出到实施，一直在政治因素的推动之下。

一、湄公河惨案主犯引渡以及建立湄公河联合巡逻执法时的政治因素

“10·5”案件主犯糯康等在老挝落网之后，泰国和缅甸分别以“案件发生的湄公河域段属于泰国境内”以及“糯康的国籍是缅甸”等为由提出了对其引渡的要求。在中老缅泰四国刑事管辖权交叉的情况下，引渡的关键在于考量国家间的关系进行的政治协商①。

政治因素在糯康引渡以及建立湄公河联合巡逻执法问题上起着关键作用。2012年7月9日，中共中央政法委员会书记、中国公安部部长孟建柱在老挝万象会见老挝人民革命党总书记、国家主席朱马里。孟建柱说，老方向中方移交糯康，充分体现了中老两国兄弟般的战略互信。同日，孟建柱会见老挝公安部部长通班时说，中老两国是好邻居、好朋友、好同志、好伙伴， 包括执法安全在内的各领域合作持续深化。中方感谢老方作出政治决断，坚定支持中方倡导建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，大力配合中方打击糯康武装贩毒集团并将糯康移交中方，这充分体现了中老两党、两国的深厚情意①。

2012年7月初，中共中央政法委员会书记、中国公安部部长孟建柱访问缅甸时分别会见了缅甸总统登盛、联邦议会人民院议长吴瑞曼、国防军总司令敏昂莱和内政部部长郭哥。孟建柱表示，近期中缅老泰四国湄公河执法安全合作取得积极成效，在缅方及相关国家共同努力下，成功抓獲特大武装贩毒集团首要犯罪嫌疑人糯康，有力地维护了湄公河航运安全和沿岸地区正常生活生产秩序。希望缅方继续支持湄公河执法安全合作，继续清剿糯康武装贩毒集团残余势力，并共同做好案件的侦审工作。缅方表示，缅方高度重视与中方的执法安全合作，愿与中方保持密切沟通，推动双边执法安全合作向前迈进。8月28日，糯康犯罪集团骨干和“10·5”案件主要涉案人员——缅甸公民翁篾在缅甸景栋被移交给中国警方。根据缅甸法律，他将被临时引渡到中国以协助中方调查湄公河惨案②。

2011年10月30日，中国国务院总理温家宝打电话给泰国总理英拉。温家宝要求泰方加紧审理此案，依法严惩凶手，希望中泰老缅四国协商建立联合执法安全合作机制，共同维护湄公河航运秩序。英拉表示，泰方愿同中国等有关国家加强合作，确保湄公河航运安全③。

湄公河惨案凸显了湄公河安全问题，严重影响了四国之间的人员往来、货物贸易，倒逼四国政府考虑建立湄公河流域安全合作机制。在湄公河惨案之后，中国向老挝、缅甸、泰国提出协商建立安全合作机制，得到三国同意。

二、落实合作安全保护国家海外利益是中国的政治考虑

“走出去”战略是中国根据经济全球化新形势和国民经济发展的内在需要做出的重大决策，是实现中国经济与社会长远发展、促进与世界各国共同发展的有效途径。截至2011年年末，中国共有对外资产47182亿美元，对外直接投资3642亿美元。中国对外净资产规模从2004年年末的2764亿美元增长到2011年年末的17747亿美元，年均增长30%。根据国际货币基金组织排名，中国是2010年世界最大资本净输出国。2011年，中国内地居民出境0.7亿人次，同比增长22%，带动境外观光、购物、留学等旅游支出大幅增加④。2010年，中国在海外有1343.67亿美元的工程承包合同；到2012年3月末，中国共有在外各类务工人员80.9万人⑤。2015年，中国对外直接投资迈向新的台阶，实现连续13年快速增长，创下了1456.7亿美元的历史新高，占到全球流量份额的9.9%，同比增长18.3%，金额仅次于美国（2999.6亿美元），首次位列世界第二（第三位是日本1286.5亿美元），并超过同期中国实际使用外资（1356亿美元），实现资本项下净输出⑥。随着中国经济的不断发展和“走出去”战略的实施，中国参与世界的广度和深度在日益扩大，国际影响力日增，海外利益的重要性不断凸显。中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益⑦。中国“新兴的发展中大国”的特征使中国海外利益呈现两大特点：一是中国的海外利益与发展紧密联系；二是中国的海外利益还处于不完善的上升期，面临诸多风险，需要更多关注①。

2004年11月4日，中国召开境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议。联席会议的成立就是要在新形势下加强对境外中国公民和机构的安全保护，从政治高度落实执政为民、以人为本的执政理念②。联席会议由中国国务院有关部委组成，负责制定境外中国公民和机构安全保护工作政策和措施，协调处理相关重大事件。

中国对海外利益保护方面的工作尚处于初始阶段，需要不断探索一条行之有效、富有中国特色的海外利益保护之路③。强化国际合作，参与、创建国际制度就是一条行之有效的路径，尤其在双边、多边合作方面。2011年10月31日，中老缅泰四国签订“湄公河流域执法安全合作会议联合声明”，四国同意为应对湄公河流域安全出现的新形势，正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。中国倡议建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，是中国对国家海外利益保护进行的制度建设。对于一个有着全球利益的国家来说，其海外利益的维护不能仅仅着眼于具体物质利益的得失，而是要着力参与设计和维护一整套国际规则制度和行为规范，通过全球机制的建立来维护自身海外利益④。

三、政治因素决定了实施湄公河联合巡逻执法时武器使用的限度是保证安全

湄公河联合巡逻执法没有国际公约，只有四国政府间达成的“湄公河流域执法安全合作会议联合声明”，而且这些声明都比较概括，尚未有具体的规定。政治合作是中国与周边国家开展其他领域合作的基础⑤，因而，湄公河联合巡逻执法能够顺利实施的关键是四国政府之间的政治协商。中老缅泰四国达成一致意见，通过协商解决出现的问题和争议。对于湄公河联合巡逻执法，四国同意在中国关累港设立中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部，四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，按照协商一致的原则统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。

湄公河联合巡逻执法首要目的是保障航道运输安全，因此，保障运输船舶、人员、货物安全，保障执法人员自身安全是使用武器的第一原则。根据中老缅泰四国联合指挥部首次工作会议审议通过的《湄公河联合巡逻执法行动原则》，湄公河联合巡逻执法船队在履行保障湄公河联合巡逻执法水域内航行船舶和人员的安全；保障联合巡逻执法船艇及执行人员的安全；防范、制止和打击敲诈勒索、武装抢劫、绑架、杀人、走私运输贩卖武器弹药和毒品及其他犯罪活动等主要职责时，如遇武力抗拒，先脱离接触，控制局面，向湄公河联合巡逻执法联合指挥部请示报告，根据湄公河联合巡逻执法联合指挥部指示处置。

当遇到紧急情况，执勤警察来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，使用武器应当以自保为限度。湄公河联合巡逻执法尚未形成完整的制度，而且又是在境外，主权问题十分敏感，使用武器以自保為限度，尽可能避免纠纷。如果要追击暴力袭击航运商船或巡逻船队的犯罪分子，必须请示湄公河联合巡逻执法联合指挥部；如果来不及请示，可以建议参与联合巡逻执法的所在国警察先行追捕，中国待得到湄公河联合巡逻执法联合指挥部同意后参加，这也是联合巡逻执法的便利之处。根据中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议达成的共识，老挝和缅甸同意为联合巡逻执法船艇和执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利，泰国同意应请求并依据相关国内法提供安全保障和补给便利，这应理解为并没有赋予联合巡逻船队在老缅泰管辖水域内独立的执法权。因此需要注意两点：第一，追击暴力袭击犯罪分子，中国是协助，实施具体抓捕的行动者应当是当地执法力量，这是尊重国家主权的必然结果；第二，中国的活动范围要限定在湄公河两岸一定范围内，不能深入到对方国家境内。

如果老缅泰三国所提供的安全保障不足以保证联合巡逻执法船艇及其人员的安全时，要坚持自保原则。尊重主权是开展国际合作的基础，主权原则也是中老缅泰四国联合巡逻执法的基本国际法准则。尽管目前《湄公河流域执法安全合作协议》尚未签署，四国联合巡逻执法尚有许多法律问题不明确，使用武器更应当遵循自保原则。在处理涉外事件时，中国的原则是“有理有利有节”。在境外执法时，更应当秉持“有理有利有节”“以静制动”“远人不服，修文德以来之”的心态，这种心态才能引导其他国家正确判断中国的意图，真正促进中国的伟大复兴①。

四、“一带一路”背景下的湄公河航运建设为湄公河联合巡逻执法奠定持续性基础

尽管湄公河联合巡逻执法经过近6年的实践，但这一模式仍然在中国主导和其他各国积极参与下“摸着石头过河”②。这一方面说明推进制度建设的难度之大，另一方面也说明中国需要加大工作力度。随着时间的推移，湄公河航运带来的合作收益在各国之间会出现差异化发展，利益不均的积累会使获益较少的一方产生不安全感和心理不平衡感，从而阻碍湄公河安全合作③。

澜沧江—湄公河流域地处中国、东南亚、南亚和太平洋、印度洋的结合部，流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南6国，具有“地缘经济—地缘政治”复合的突出战略地位④。湄公河航运通道本身已经远远超出了单一的地缘经济航道或地缘政治航道的谈论范畴，是一种地缘政治经济复合型功能的航运通道⑤。

2015年6月，中老缅泰就《澜沧江—湄公河国际航运发展规划》达成共识，预计到2025年建成从思茅港南得坝至老挝琅勃拉邦890千米、通航500吨级船舶的国际航道。同时，中国联合老挝、缅甸和泰国编制《澜沧江—湄公河国际航运发展规划（2015～2025）》，中国出资1亿元人民币用于开展澜沧江—湄公河航道二期整治工程前期工作。

2015年9月，中老缅泰澜沧江—湄公河国际航道二期整治工程前期工作联合工作组第一次会议在中国昆明举行。2016年11月，第15次中国—东盟交通部长会议通过了《中国—东盟交通合作战略规划（修订版）》。中国与东盟各国将在战略规划指导下，共同发展“四纵三横”区域交通通道，澜沧江—湄公河航道就是其中的一条。2016年12月27日，泰国内阁审批通过了2015～2025年澜沧江—湄公河航运发展规划。

澜沧江—湄公河航运通道建设符合各国利益，得到了流域国家的支持。从长远来说，无论是水陆联运还是疏通整个湄公河航道从而连接柬埔寨、越南直达南中国海，只有将湄公河流域国家紧密联系起来才有利于打造“命运共同体”。只有当湄公河航道的价值得到充分体现，沿岸国家参与湄公河联合巡逻执法的积极性才能提高，才能分摊成本⑥，保障航道安全的联合巡逻执法才可能持续，从而支撑湄公河流域安全合作机制的可持续发展⑦。

五、中国提出针对性的澜沧江—湄公河合作机制推动老缅泰等国家长期性的合作意愿

2014年11月，中国国务院总理李克强在第17次中国—东盟领导人会议上提出建立澜沧江—湄公河合作（以下简称澜湄合作）机制的重要倡议。该机制成员包括中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南6国。2016年3月，澜湄合作首次领导人会议在中国海南三亚举行，澜湄合作机制正式启航。6国领导人一致同意对接发展战略，统筹合作资源，共享发展成果，共建澜湄国家命运共同体。

澜沧江—湄公河流域是中国打造与周边国家命运共同体条件最好的区域，积极倡导澜湄机制建设将有助于“一带一路”建设，“亲诚惠容”周边外交理念的践行以及“澜湄命运共同体”的打造⑧。20世纪90年代以来，随着中国经济的突飞猛进，东南亚国家对中国既警惕又敬畏，这种警惕和敬畏在国际上各种“中国威胁论”的影响下，势必构成中国与老缅泰三国深入开展执法安全合作的挑战①。湄公河联合巡逻执法启动之时，西方媒体曲解为中国的武装力量借联合巡逻执法“扩大其影响力”，在东南亚打开一个新的“战略前沿”②。湄公河流域执法安全合作机制不是一种临时安排，而是发展一个稳定的长期机制。澜湄合作机制就要推动老缅泰三国的合作意愿，共同建设澜湄国家命运共同体。

目前，老挝积极支持并始终参与由中国倡议的联合巡航、联合查缉、情报交流等合作项目。两国签署了《中老湄公河联合巡逻执法合作谅解备忘录》，形成了长期有效的规范性文件。

对待湄公河流域执法安全合作，缅甸坚持分段巡逻，强调主权独立，不同意执法船进入其水域，对中国提出的四国全线联合巡逻执法模式以及协议磋商，态度审慎③。例如，2017年6月20日，中老缅泰第59次湄公河联合巡逻执法在关累港启动，编队从中国关累港出发至老缅交界水域的老挝金木棉码头返航，全程512千米，将分别通过湄公河中缅交界水域、老缅交界水域。

泰国奉行大国平衡外交，在保持美泰同盟关系的同时，非常重视与中国的关系，避免与美国靠得太近而损害与中国的关系④。对待湄公河流域执法安全合作，泰国强调国内政策和法律对执法安全合作的制约作用，强调依据法律中国执法船不能进入其水域，本国执法人员也不能赴国外参与执法⑤。例如，2012年3月25日，第3次湄公河联合巡逻执法的中、老船艇编队从关累港起航，21时05分到达缅甸万崩港码头，早已等候在此的缅方执法船加入编队并执行领航任务；22时10分，编队抵达老挝金木棉码头。26日8时30分，泰国警方巡逻艇及执法人员在金木棉码头与中、老、缅方会合，四国指挥官在中方指挥船会晤。26日9时16分，四国联合巡逻执法编队从老挝金木棉码头返航。12时30分编队航行至会龙河口后，老、缅方执法船离开编队返回本国。28日13时30分，中方执法船编队经过中、老244号界碑回到中国关累港。

不过，澜湄合作机制启动以来，基础设施互联互通扎实推进。澜湄合作是推动“一带一路”建设的重要平台，提出的政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大重点合作领域全面对接东盟共同体建设三大支柱， 体现了中国助力东盟一体化进程、支持东盟共同体建设的坚定立场⑥。深入推进澜湄合作机制，建设澜湄国家命运共同体，必将有力推动老缅泰等国家对湄公河流域执法安全合作机制建设的合作态度。

六、具體路径上以湄公河联合巡逻执法为基础建设综合执法安全合作中心全方位升级合作

中国国务院总理李克强在澜湄合作首次领导人会议上建议设立澜湄流域综合执法安全合作中心，开展联合执法、人员培训等活动，为澜湄国家发展和人民幸福生活营造和平安宁的环境。

目前，中国与东盟已有的双边刑事司法协助条约还存在着内容单一、缺少执法可行性等缺陷，许多问题要通过政治外交手段进行协调斡旋，从而有很大的改进必要，需要一个机制化、常态化的办事机构，共享区域内情报信息，建立区域内情报网络等⑦。在非传统安全领域，中国与东盟的合作还停留在会议协商阶段，并没有使非传统安全合作进一步机制化⑧。在情报信息共享方面，日本已于2012年和东盟建立了国际恐怖主义数据库，并已启动共享系统，中国在这方面已经处于落后的态势⑨。随着近年来国际恐怖主义活动的加剧，中国与东盟面临新的恐怖主义威胁和挑战，东南亚在中国反恐战略中地位更加显著。中国和东盟国家在打击恐怖主义方面并不存在政治、意识形态的阻碍，这也使得双方在打击新的恐怖主义威胁方面有了更多的共识①。在打击跨国拐卖人口犯罪方面，大湄公河次区域形势严峻，首要原因就是缺乏有效的执法合作机制，难以形成打击合力②。

湄公河惨案发生之后，有学者提出可以考虑建立中老缅泰柬越大湄公河次区域联合执法区③。湄公河流域的小多边安全机制众多，如1995年中缅老柬泰越6国签署的《次区域禁毒行动计划》，2004年中缅老柬泰越六国签署的《湄公河次区域反对拐卖人口区域合作谅解备忘录》，2011年中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制等。这些小多边安全机制虽侧重点有所不同，但仍然有一些合作领域存在交叉重叠。如果没有做到很好的协调，不仅会造成人力、财力的浪费，还可能会使各国之间产生矛盾和摩擦甚至冲突，并进一步影响地区公共产品的提供④。

中国参与地区安全机制创设的时间较短，但中国先后提出了新安全观、总体安全观、亚洲新安全观等一系列安全新理念。近年来，随着中国实力的增强，中国对亚太地区安全公共产品提供的能力与意愿都在显著增加⑤。中国外交以周边和大国为重点，积极倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，以“亲诚惠容”理念为指导，不断深化与周边国家的睦邻友好合作，推动澜湄合作等机制化合作走深走实。澜湄国家在执法安全合作方面还有许多工作要做，鉴于非传统安全威胁的突发性、广泛性等特征，有必要通过行政、经济、法律等综合手段，建立健全包括预测预警、响应处置、应急保障在内的管理机制，尤其要建立针对具体问题的专门危机管理机构⑥。中国提出建设澜湄流域综合执法安全合作中心，但并没有得到其他国家的积极响应，还有很多工作要做。

澜湄合作首次领导人会议发表的《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》并没有把设立澜湄流域综合执法安全合作中心明确写入，只是承诺，根据各成员规定和程序，通过信息交换、能力建设和联合行动协调等加强执法安全合作，支持建立执法合作机构，推进有关合作。可见，深入推进执法安全合作依然任重道远，依然需要政治上的大力推动。目前的中老缅泰湄公河联合巡逻执法就显得十分重要，这是湄公河流域执法合作的重要平台，也是今后打造综合执法中心的支撑点，以此为基础，大力加强综合执法中心的建设。

2016年12月，湄公河流域执法安全合作机制成立五周年部长级会议在北京举行，会议通过了《湄公河流域执法安全合作机制五周年部长级会议声明》。声明确定，湄公河流域执法安全合作部长级会议每两年举行一次、高官会每年举行一次，柬埔寨、越南作为中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制观察员国参与机制框架下合作。声明表示，以深化澜沧江—湄公河执法安全合作、打造“平安湄公河”为目标，以共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观为理念，努力将湄公河流域执法安全合作机制建设成为区域综合执法安全合作组织。声明明确，建立湄公河流域执法安全合作部长级、高官级会议机制，建立澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心，将打击毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪等纳入执法安全合作范围，并确定打击有组织偷渡和非法移民、缉捕遣返在逃人员等作为重点合作领域⑦。可以看到，在政治推动下的湄公河联合巡逻执法正在向纵深发展，部长级、高官级会议机制以及澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心的建立，必将推动湄公河联合巡逻执法向着制度化方向迈进。

（责任编辑： 张 磊）