浅议公众参与地方立法的路径选择

于爱荣

地方立法过程中的公众参与是现代法治的重要内容构成，目前我国公众参与地方立法的广度和深度还很有限，因此，从建立制度、完善途径、培养能力等方面推动公众有效参与地方立法，能很好促进国家权力与公民权利的理性互动。

立法的科学性、民主性集中体现着一个国家法治的现状。随着公众的权利意识和民主法治观念不断提升，公众的政治参与诉求也愈加强烈。作为我国立法体制的重要组成部分的地方立法，由于其贴近基层、立足地方，因而地方立法中的公众参与则更显价值和必要。

完善公众参与地方立法的制度

（一）、建立全面的立法信息公开制度

立法公开是衡量社会民主法治水平优劣的重要指标之一，更是公众参与的基本条件和首要前提。只有加大地方立法信息的公开程度，解决公众与立法机关之间的信息不对称问题，才能实现立法机关与社会公众的良性互动。

立法信息公开具体应当包括下列内容：一是向社会公开征集立法项目。过去，地方立法项目来源单一，今后应当扩大立法动议权的主体范围，在确定立法项目的过程中主动向社会公开征求立法建议项目。二是公开立法规划和年度立法计划。使公众能从源头上获得地方立法的参与空间。三是全面公开地方立法的内容。不仅公开法规规章草案，还应当尽可能公开立法背景、草案说明、重要条款的注释以及关于法规规章草案的重大争议问题。使公众能够全面获得立法信息，及时了解立法动态，参与评议、发表意见。四是建立立法会议公开制度。立法机关的一切会议除依法不公开举行的外，都应该公开举行。

（二）、扩大公众参与地方立法的主体

当前我国在地方立法实践中，公众参与地方立法主要还是个体的参与即“公民参与”，而非真正的“公众参与”即公民组织化的参与。实践证明，公众作为分散的个人去参与地方立法，往往是分散的、局部的、个别化的。而社会组织作为组织化的利益共同体，其表达利益诉求的意识和能力较强，参与地方立法往往质量和效率较高。由于我国现有制度对于体制外的社会组织参与地方立法没有刚性规定，社会组织参与机会缺乏一定保障，所以应当重点解决社会组织参与地方立法的问题。

我们一方面要充分利用和挖掘现有团体，发挥工会、共青团、妇联等人民团体和企业家协会等社会组织的积极性，另一方面，需要大力培养市场主体自主发展社会团体、行业协会或专门组织。当然，不同的社会组织代表着不同的利益取向，所以在地方立法中，要积极探索建立不同利益群体权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，全面、准确地反映民意。

（三）、完善专家参与地方立法制度

专家参与地方立法可以帮助普通公众更好地实现参与权利并利用其所拥有的专业知识为其他社会公众与立法机关之间形成沟通服务。建议在地方立法程序规则中作出切合专家参与立法制度的具体规定；专家的选任邀请以公开、透明、民主的方式进行；明確专家参与立法的程序、方式；建立健全专家意见公开机制等。通过严谨的制度规则，充分发挥专家的专业知识水平和参与立法工作的效果，使专家参与立法制度变得名副其实。

（四）、建立公众参与地方立法的激励机制

应当采取措施鼓励公众参与地方立法，为地方立法献计献策。对那些热爱公益事业、积极提出立法意见和建议的人，特别是立法意见和建议被有关立法机关采纳的参与者，可以采取适当的激励措施。公众参与地方立法提出合理的建议，需要有足够的知识储备与社会经验，需要投入一定时间和精力上的成本，如果立法机关采取措施对该成本进行弥补，则更能调动公众参与的热情和动力。因此，对于被接受和采纳的建议，并体现在立法草案或最终法案之中的意见，立法机关可以择优给予一定奖励。

（五）、健全公众参与地方立法的监督机制

《立法法》要求“保障人民通过多种途径参与立法活动。”为了充分保障公民参与地方立法的权利，公众参与地方立法需要明确一定的监督机制。从立法信息的公开、公众参与的申请与确认到公众实质参与的过程以及公众意见的反馈，每一环节都需要一定的监督措施，对立法机关的公众参与立法工作予以支持和督促，将地方立法公众参与机制不断发展和完善。

此外，需要加强公众参与地方立法的责任追究，明确规定立法机关在保障公众参与立法中的义务和责任，对应当听证而不予听证，应当公开、公告而没有公开、公告的，应当追究相关机构和人员的责任。

健全公众参与地方立法的程序

（一）、丰富公众参与地方立法的方式

通过适当的途径平等地参与立法活动，表达利益诉求，参与立法过程并影响立法结果，是地方立法公众参与的应有之义。因此，立法机关应当拓宽公众参与的平台，创新公众参与的载体，建立多渠道公众参与立法的途径。从各地立法实践来看，公众参与地方立法方式多种多样，包括听证会、论证会、座谈会、研讨会、旁听会议、民主协商会、书面公开征求意见、内部征求意见、听取人大代表政协委员意见、专家咨询、公共论坛、群众来电来函来访、法律顾问咨询、民意调查等。

（二）、改进立法听证制度

立法听证是现阶段我国地方立法中公众最有效的参与途径，是推进立法民主化、科学化的主要手段。相对于小范围由专家、学者、法律界人士参加的论证会、座谈会而言，听证会可以在更广范围内汲取民意。

为保证立法听证的实效：一是明确界定立法听证的事项范围。可以采取概括加列举的方式界定一个关系社会重大利益或事关民生重大决策问题的基本范围，范围内的立法事项必须举行听证。二是完善立法听证的启动机制。在立法听证会的启动程序方面增加公众参与的自主选择权，除了立法机关主动举行听证会外，对于公众要求举行立法听证会的建议，立法机关也应当认真研究并决定是否召开立法听证会。三是建立立法听证人的选取机制。在听证人的选取上，应当明确标准、程序，除了国家机关的代表、专家代表外，利害关系人的选取范围要广泛且各方比例要适当，还应重视社会组织的作用，这样可以弥补一些利益相关人法律专业知识的不足。四是公开立法听证会的事项和过程。举行听证会的时间、地点与内容事先向社会公布。公开举行的立法听证会应当允许媒体广泛参与并通过网络、报纸等对会议讨论过程和主要观点作真实、客观的报道，以便其他未与会的公众能参与讨论或发表评论。五是全过程制作听证记录存档并向社会公开。在对听证笔录的态度上，应当借鉴“案卷排他原则”，明确听证记录的法律效力。

（三）、健全地方立法公众参与的反馈机制

公众参与不应只是立法机关单向的征集和听取意见，而应当逐步做到有双向对话。回应型立法是以民意的需求为生发机制的立法模式，如果只注重立法的“形式民主”，而对公众的参与不予回应，长此以往公众参与机制也就失去了原动力。所以，要建立公众参与立法的反馈机制，及时回应民意的需求和期待，以实现立法机关与公众的理性对话，提高公众参与的主体意识与认同感。

在地方立法过程中，立法机关应当对公众的意见和建议在收集、整理、分析、论证的基础上，有针对性地予以必要的答复、解释和处理说明，具体包括征求公众意见的基本情况、公众意见采纳的情况、未采纳的情况及其理由等内容。

（三）、完善公众参与地方立法的后评估机制

地方立法评估制度，为在更广更深层次充分发挥地方立法的积极作用，及时纠正地方立法存在的某些偏颇与局限，提高立法的实效性、前瞻性，促进地方治理体系和治理能力现代化，维护法治秩序，提供了一种至关重要的路径选择。

立法后评估同样需要公众参与。在共同参与对法规规章实施状况的评估活动中，被评估的法规规章成了一种交往媒介，通过参与讨论，可以促进社会公众间的彼此信任、相互了解，分享彼此的人生价值观，从而形成公共理性以有效解决问题。如果将作为地方立法受体的社会公众排除在评估者、评估对象之外，将导致地方立法评估的本末倒置，成了重点评估工作绩效，忽视了地方立法的社会效果评估。因此，在评估实践中，要将公众参与地方立法后评估作为评估体系不可缺少的一个环节和内容。

培养公众参与地方立法的能力

（一）、培养公众参与地方立法的主动意识

意识是行动的先导，参与意识不到位是地方立法公众参与的首要阻碍。提高地方立法公众参与的意识，一方面，需要培养公众的公民意识。“公民意识是法治国家的心理基础和社会人文背景”，“具有公民意识的公众对立法活动的参与，是立法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。”实践证明，参与是培养理性公民、激发公民潜能的重要途径。

另一方面，立法机关也要提高组织公众参与的意识，改变原有的传统立法模式的理念，将立法的公众参与视为地方立法工作中不可或缺的重要环节。立法机关应当提高公众对地方立法重要性的认识，提升对公众参与能力和参与效果的信心，扩大公众参与的广度和深度，推动公众参与地方立法整体意识的提高。

（二）、擴大法规规章的宣传和解读工作

新的法规规章通过后，立法机关应当及时在网站、公报以及地方主流媒体予以公告，在公交车、火车站、银行、商场、学校等公共场所进行宣传。要充分运用媒体的法律解读功能。当前，法律文本日趋复杂、专业，难免与普通大众的认知能力产生距离，影响了公众参与立法的可能性。立法机关应加强对媒体的引导，提供素材和指导，通过媒体将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读，这不仅能够提高公众的参与热情，也能提高公众的参与能力。