蔡开文：立法要富有地方特色

张双山

“在依法治国大好形势下，各行各业能发挥最大潜力和优势，为国家改革和发展贡献智慧和力量。”重庆市三届人大法制委副主任委员、常委会法工委主任蔡开文接受记者专访时，回忆起当年为重庆法制建设所作出的点滴努力仍然显得兴奋。他说，如果没有健全和完善的法制保障，改革和发展一切都是空话。

坚持立法回避制度

记者：提高立法质量，创新立法制度，是每个时期立法者永恒的追求。市三届人大及其常委会是如何坚持“慎立多修、急用先立”思想，致力于“消除部门利益法制化”，努力提高地方立法的针对性、实用性的？

蔡开文：其中一个富有成效的立法方式就是坚持深化实施好立法回避制度，很好地改变了以往部门起草、部门得利的局面。

从2007年起，凡是试行立法回避的项目，经费均由市政府法制办直接负责，起草工作也由法制办直接主持。这一探索也开创了国内立法项目经费保障模式。

此前，立法项目经费直接下达给负责具体起草工作的部门，调研、咨询起草等一应费用都划归起草部门，人大立法被“边缘化”。

“部门起草”“部门立法”的弊端是，多一道程序，就多一个弄权的机会，立法回避制砍掉了部门起草权，减少了权力寻租的空间。

与部门起草相比，相对中立超脱的法制办显然在立法过程中会持更为客观公正的立场。

回避制度，主要包括起草、评审和审查3个环节的回避。在最为关键的起草环节，条文规定：起草环节3种类型的立法项目应实施回避制度——主管部门有直接明显利益关系的，专业性很强需要借助专家智慧的，综合性跨部门立法项目，相关利益部门必须回避。起草环节立法回避制度主要通过“委托起草、招标起草和政府法制办直接起草”3种方式实施。

关于立法回避的范围，涵盖了各个种类的政府立法，包括规章、重大的政府规范性文件乃至一些由政府起草的地方性法规、议案等。

同时，人大也不断完善立法工作机制，通过建立“提前介入”制度，进一步提高立法回避制等制度带来的实践效果。在年度立法计划通过后，市人大各专委会和常委会各工作机构主动与市政府及有关单位加强沟通，就有关立法项目协同开展法规案起草、调研和论证。

建立起人大常委会组织的、立法有关各方参加的沟通协调机制，将具体组织者、参加者及各自的职责任务等进一步制度化、规范化，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理。

通过建立法规案审议意见办理机制，对人大常委会审议意见及其他渠道收集的意见、建议，在办理责任、程序和办理方式等方面进一步予以明确，使法规案审议中的意见、建议采纳更加规范，审议质量不断提高。

“慎立多修、急用先立”思想还体现在对那些立法必要性不够或立法成本过高的法规有意识地“放慢脚步”。在一定程度上讲，就是保证立法资源的有效利用，让法律法规更合理更有质量。

如，修改《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》是列入2008年立法計划、由法制委员会负责起草的项目。经过市三届人大常委会第二、三、五次会议审议后，常委会主任会议根据各方面意见决定不再单独立法，而将其纳入监督法实施办法专章规定。

更加突出地方特色

记者：注重立法中的本土元素、民生元素是市三届人大立法的又一特征，请问具体是怎么做的？

蔡开文：法规的价值在于有效实施。其中具有操作性、适用性是有效管用的重点要求。更加注重突出法规的地方特色、注重民生立法，成为市三届人大周期立法者追求的典型特征。

市人大常委会副主任郑洪多次在立法推进会上强调，在立法中要处理好法制统一与地方特色的关系，在坚持法制统一的前提下，更加突出地方特色。同时，处理好法规稳定性与有效性的关系，既要确保法规不会朝令夕改，又要及时修改已经过时的、不适应发展需要的法规。

在具体立法过程中，市人大各专委会和常委会各工作机构、政府有关部门要按照立法计划的安排，切实加强对立法起草工作的领导，加强沟通协调，认真落实立法计划，并注重法规配套规章和规范性文件到位，以实际行动为重庆经济社会发展和民主法治贡献力量。

为加强民生立法，市三届人大更加注重立法中民意的衔接、表达和彰显。每次法规草案在提请审议前，市人大法制委都会和其他相关专工委一起，通过组织专门的座谈会等形式，认真听取和吸纳代表、专家学者，以及普通公民代表提出的意见和建议。据不完全统计，市三届人大期间，先后有600余人（次）的人大代表参加了有关立法活动，征集代表意见、建议高达2000余条。

同样，市三届人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时，也非常注重通过登报或网上公开征求意见等多种方式，公开立法信息，吸引公众广泛参与。

如，2011年9月，在编制2012年立法计划时，市人大常委会办公厅印发《关于编制我市2012年立法计划的通知》，同时与市政府法制办《重庆日报》《重庆商报》《公民报》和华龙网等媒体联合发布了公开征集2012年立法建议项目的公告。

公告后，公众反映很好，参与也很积极。市人大法制委先后收到来自社会各界立法计划项目申报材料42份，其中不乏建议制定《重庆市再生资源回收管理条例》等优秀建议。各界建议中就有9件纳入了此后形成的立法计划草案。

市民的立法建议被广泛吸纳，与市民生产生活联系紧密的民生立法自然在立法计划中再次提高了比重。《重庆市城乡居民最低生活保障条例》《重庆市液化石油气经营管理条例》等一系列事关民生的立法都是在这一周期制定颁布的。