法规一审被否之后……

涓流

2005年3月25日，随着主持人宏亮的声音宣布“通过”，《重庆市市容环境卫生管理条例》正式诞生。

这部条例从审议到听证到修改到最后通过，经历了曲折过程。

一审时，市人大常委会组成人员指出“罚款条文过多”“太粗糙、不成熟”，建议将该条例草案退回，待修改成熟后，再提交常委会审议。这一举动在重庆直辖20年的立法年轮上，留下了深刻印迹。

一审遭否

2004年9月26日，在重庆市二届人大常委会第二十次会议分组审议时，市市政委起草的《重庆市市容环境卫生管理条例（草案）》，被常委会组成人员多角度质疑。

因为与群众生产生活息息相关，这部条例的制定备受社会各界关注。

作为市容环境卫生主管部门，市市政委挑起条例起草重担。

在起草过程中，市市政委借鉴了北京、上海、深圳以及香港等城市的管理经验，于2004年6月8日将草案上报市政府。之后，市政府法制办对送审稿进行审查修改，并在8月16日市政府第36次常务会议上审议通过条例草案。

“对于条例的起草，我们做了大量工作。” 时任市市政委主任侯大川表示。

然而，就是这样一部由市政府部门精心打造的法规草案，却“倒”在市人大常委会一审的“门槛”上。

分组审议中，常委会组成人员的发言之激烈、言辞之尖锐超乎想象。

有组成人员说，条例草案规定，主次干道两侧建筑物的业主或使用者，不得在建筑物临街面吊挂、晾晒物品……违反规定的，责令限期改正，逾期不改的，强制拆除，并处100元以上500元以下罚款。“因历史原因、建筑原因，重庆主城区许多阳台临街，如果按条例草案规定执行，那些居民的衣物又该往哪儿晾？这完全无法操作。”

条例草案规定：纳入夜景灯饰建设规划的项目，由业主负责建设，并进行日常维护管理。对此，有组成人员持不同意见：业主包括了居民楼住户。灯饰工程作为城市形象工程，应该由政府负担，不能把责任加在普通居民身上，这不公平。

还有组成人员指出，条例草案规定不准摆摊投点的地域太广、限制太多，当前重庆就业形势严峻，不能把问题简单化，搞“一刀切”。

常委会组成人员对条例草案的“抨击”还远不止这些，大家普遍认为条例草案设定的权利和义务不对等，主管机关权力太大，而相关责任太少。条例草案中有41条、58处涉及到罚款内容，罚款金额最少50元，最高10万。“罚款条文明显过多，金额过重，与行政许可法精神相背。”

“太粗糙，不成熟，难以操作”，常委会组成人员们纷纷建议将该条例草案退回，并组织召开立法听证会，听取各方意见。

因受广泛质疑，一审结果是该条例草案暂时搁置，待修改完善后再提交常委会会议二审。

敲响警钟

法规草案一审被“否定”，无疑敲响了警钟。

又当运动员，又当裁判员，很难作出公正判决，甚至会为维护自身利益形成“黑哨”。由部门起草法规草案的传统立法模式正把法规的公平性抛向一个尴尬境地。

事实上，为防止部门利益在地方法规中“抬头”，时任中共重庆市委书记、市人大常委会主任黄镇东在2004年全市立法工作会上就要求，要不断完善立法制度，创新立法思路和工作方法，推动重庆“良法善治”。

通过制定新立项项目可行性研究报告，完善立法咨询制度，建立立法咨询专家库等，切实减少地方法规中的部门色彩。

加强立法规划的指导作用，明确以提高立法质量为重点，提出了“四不立”“四坚持”“四着重”的总体要求，坚持立改废并重和进度服从质量等原则。

通过召开座谈会、论证会以及新闻媒体，广泛征求社会各界对法规草案的意见；对涉及广大人民群众切身利益的重要法规要举行立法听证会。

……

按照这些要求，重庆市人大在开门立法、民主立法的道路上迈出了积极、稳健的步伐。

《重庆市市容环境卫生管理条例（草案）》一审遭否定，正是市人大落实市委要求，提升立法审议质量的体现。常委会组成人员建议召开立法听证会，也为修改好这部倍受市民关注的法規草案打开了一扇民主之门。

广纳民意

2004年10月18日，《重庆市市容环境卫生管理条例（草案）》被发布到网上征求意见。

同年11月5日，广受关注的立法听证会召开。

市人大法制委原本预计了20个市民旁听名额，可到场的旁听市民超过50人。法规对市民的吸引力和市民对立法的热情远超想象。

听证会就该草案在一审中争议最大的4个问题进行了重新探讨。

就灯饰建设费用是否应分摊到入住小区的市民（业主）身上的问题，参与听证的法规草案起草方代表表示，他们已就“业主”范围作出重新界定，“业主”不包括普通小区入住市民。另外，对市民提出的灯饰工程有可能造成光污染的问题，起草方也给出明确解释：严禁灯饰工程朝民宅窗户打光；严控灯饰开关时间。“总之，绝不会让普通市民利益受损。”

听证会还分别就乱涂画乱张贴、主次干道占道经营以及户外广告管理等进行了讨论。

与会市民代表强烈呼吁，应暂停“牛皮癣”电话号码使用权。对于主次干道占道经营的问题，绝大多数人对禁止主干道占道经营的规定持赞成态度；而对次干道占道经营需审批的问题，与会法学教授则提出了应充分考虑市容性、便民性和引导性相结合原则。

此次听证会广纳陈述人和市民意见，对一审草案进行了修改。

修改后的条例草案，得到了常委会组成人员们的充分肯定，经两次审议，于2005年3月25日在市二届人大常委会第十六次会议上高票通过。

回首这部法规的立法过程，既看到部门利益在强大的立法机制面前悄然遁形，更看到市民参与立法的热情。市人大常委会也在立法规范化、制度化道路上越走越扎实，越走成效越显著。