完善监督制度是优化政治生态的治本之策

李玉洁

1923年1月23日列宁在病中口授了他的《我们怎样改组工农检察院》一文，提出了加强国家机关建设的一些设想。事后列宁感到言犹未尽，于是又向秘书口授了《宁肯少些，但要好些》。列宁在《宁肯少些，但要好些》一文中集中阐述了改善和加强党和国家监督机关，完善监督制度的思想。这对于当前我国深入推进监察体制改革，推进党风廉政建设和反腐败斗争，加强党对反腐败工作的统一领导，营造风清气正的良好政治生态仍具有现实的指导意义。

写作背景

十月革命胜利之后，苏维埃俄国成立了国家权力的监督机关——国家监察人民委员部。1920年2月，改组为工农检查院。它的主要任务是监督、检查国家机关和经济管理机关对法令、决议和计划的执行情况及工作作风。列宁将它看作是清除官僚主义、优化政治生态的工具。为了弥补没有专职党内监督机构的缺失，1920年9月，俄共（布）第九次全国代表会议提出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”在随后召开的俄共（布）十大上选出了首届中央监察委员会委员，并明确规定了该机关与党委会平行行使职权，向同级代表会议和代表大会报告工作，履行查处违反党纪党规和各种官僚主义、腐败行为的工作职能。

然而，鉴于工农检查院在行使监督检查职能上存在的流于形式的问题，列宁提出要改组工农检查院，增强监督效能。1923年俄共（布）十二大成立了中央监察委员会与工农检查院的联合机构。该机构在地位上与中央委员会平行，在职能上突出监督检查。这样一个地位的提升和职能的集中，便于它监督国家所有的权力部门、所有的干部和所有的活动，包括党的总书记和政治局。列宁说这样的监督非常广泛而又灵活。

主要观点和内容

列宁在《宁肯少些，但要好些》中提出改革监督机构的最主要目的是想通过让人民直接参与的方式，实现对权力机关及其工作人员的有效监督和约束，从而密切党与人民的联系，加强党的领导。事实上，早在十月革命前夕，列宁就在《国家与革命》中提出，要“把国家的官吏变成我们的委托的简单执行者，变成对选民负责的、可以撤换的、领取微薄薪金的‘监工和会计。”但是，苏维埃政权建立后，“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。可见，在列宁眼里，让人民直接参与监督是实现劳动者参与国家管理的重要方式之一。

由此，列宁建议增加中央监察委员会和中央委员会中工人和农民党员的数量。而且“监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。”工人和农民党员正符合列宁这种要求，因为工人、农民党员长期在一线岗位工作，眼光独到、大公无私。同时，党的最高领导机关——中央委员会中工农党员的人数也要增加，由原来的27人增加到几十人甚至上百人，从而从根本上净化政治生态，保障人民利益。

围绕监察委员会职能的提升，列宁晚年在《宁肯少些，但要好些》等文章中还提出了一系列体制、机制上的设想。列宁在提议建立中央监察委员会之初就指出：“党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”随着中央监察委员会与工农检查院联合，列宁又建议“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员，刻不容缓的事情除外，这类事情要通过特别程序通知中央委员会委员和中央监察委员会委员加以解决。”上述工作制度上的安排保障了监督机关能切实履行监督职责。

在人员考核与配备方面，列宁认为考核党和国家监督机关中的职员至少应满足：要有推荐人，要通过相关理论和基础知识考试，要有配合工作的能力等条件。同时还指出，中央监察委员会的委员不得兼任党委会委员，不得兼任行政职务，在任期未满前不得调任其他工作。归根到底，他在监督机制方面的上述设想都是为了使党和国家的权力监督机关成为“一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”

列宁晚年关于完善监督制度思想对我们的启示

列宁晚年根据苏俄当时情况，提出建立人民参与的独立监督机关，从而肃清官僚主义，巩固政权。这对我们今天深入推进全面从严治党，营造风清气正的政治生态有以下借鉴意义。

一是建立人民利益导向的权威高效的监督机关。早在1927年，我们党内就成立了中央监察委员会，选举产生了中央监察委员会委员。新中国成立后，党中央成立了中共中央纪律检查委员会，中央人民政府设立了政务院人民监察委员会。1954年9月政务院改为国务院，政务院人民监察委员会改为国务院监察部。从1993年开始，我国的监察机关实行党的纪律检查机关和行政监察机关合署办公的機构设置方式，中国共产党中央纪律检查委员会与中华人民共和国监察部合署办公，一套工作机构履行两项职能。在合署办公的条件下，监察部接受国务院领导。地方各级监察机关，继续实行由所在地政府、党委和上级纪检监察机关领导的双重领导体制。中央纪委和监察部在加强党风廉政建设、组织协调反腐败工作、维护人民利益上发挥了重要作用。

党的执政地位，决定了只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。由此，党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，为进一步增强对所有行使公权力的公职人员的监督，国家监察体制改革启动。中央发布了在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的方案，部署在上述3省、市设立各级监察委员会。此次改革，尽管依然强调“党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公”，但是监察机关将从由国务院领导的体制中独立出来，成为独立的、专门的反腐机关，履行监督、调查公职人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政的职能，并有权对职务违法和犯罪行为作出处置决定。改革将有力整合监察资源和反腐力量，构建集中统一、权威高效的监察体系。

二是推进党和国家监督制度化法制化。列宁晚年很多好的设想在他去世后遭到抛弃，最重要的原因是没有将好的想法上升到党和国家制度、法律法规的层面。由此，斯大林后来能够轻易将中央监察委员会和工农检查院的联合机构撤销，将其职能归到中央委员会下属成立的联共（布）中央党监察委员会和苏联人民委员会下属成立的苏维埃监察委员会。致使监察委员会不再具有监督同级党委会制定各种政策和决议的职能，随后，好的工作机制也逐渐被侵蚀，监督变成上级监督下级、有权监督无权，直接造成了干部对权力的滥用和特权阶层的产生。由此可见，完善的监督制度是实现政治生态净化的根本之策。

党的十八大以来，先后修订了《党章》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》；新发布了《中国共产党问责条例》，出台或修订的党内法规超过50部。其中，新修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定了党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，同时强调了纪委系统的垂直领导和对同级党委的监督任务。在国家法律层面，依据《宪法》和《行政监察法》，监察部享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。同时，制定《国家监察法》的工作也在进一步展开。它将从法律上赋予监察委员会于法有依的必要调查权限，并对其地位、职能、权限、履职程序、时间、地点等问题作出相应规定，保障监察委员会发挥监督执纪问责的真实效能，在制度上确立起“不能腐”的现实法律基础，为实现风清气正的政治生态提供根本保障。

作者单位：中共天津市委党校科社教研部

责任编辑：张 伟