新常态下构建曲靖农村养老服务体系助力地方经济发展①

王鸣 张磊

摘 要：十八大以来，中国经济格局发生了深刻变化，经济进入增长速度换挡期。曲靖市作为云南省重要的工业城市，经济发展也进入以高效率、低成本、可持续的中高速增长为主要特征的新常态阶段，面临宏观经济下行、产业层次低、发展方式粗放、增长动力不足等困境，当前，曲靖市农村老龄人口数量大、需求广，而农村养老产业的巨大消费需求既有利于稳增长，又有利于调结构，是其重要的经济增长点，因此构建曲靖市完善的农村养老服务体系是解决民生、积极应对经济新常态的有效途径。

关键词：新常态 曲靖 农村养老服务体系

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）03（c）-115-03

1 曲靖现有农村养老体系基本情况

农村社会养老服务体系是一项由养老服务主体、服务对象、服务内容、服务规范、运作机制、保障资金等各要素组成的系统工程。根据国家《社会养老服务体系建设规划（201l—2015）》的指导思想，云南省曲靖市从市情出发，坚持“政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划”的指导思想，基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的农村社会服务体系。但由于起步较晚、发展缓慢，还存在老龄服务体系建设相对滞后、专业养老机构数量少等问题，农村养老服务几乎又是其中最为薄弱的一环。因此，曲靖市应把握好新常态带来的发展机遇，加强与完善农村社会养老服务体系建设，助力地方经济结构调整、健康发展。

2 曲靖农村养老服务体系建设过程中存在的问题

2.1 现有的农村社会养老服务保障水平偏低

当前，曲靖市农村社会养老服务保障水平总体偏低，主要呈现在以下几方面：一是服务能力有限。农村养老机构总体上规模小、床位少，功能不全。养老床位需求比是衡量一个城市养老保障水平的重要指标，欧美发达国家约为5%～7%，发展中国家约为2%～3%。截至2015年底，曲靖市拥有农村敬老院82所，养老床位4500张，床位总数占全市农村老年人口总量的1%左右，保障水平偏低。二是服务目标人群覆盖面偏窄，曲靖农村社会型养老机构主要针对的是优抚、“三无”、“五保”老人等传统意义上的民政救助对象。三是在开展的服务内容方面主要围绕着吃、住和看护基本需求展开，精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求无法满足。四是现有养老护理从业人员素质较低、教育培训尚未普及、聘用管理不够规范，服务水平较低，素质也参差不齐。

2.2 农村社会养老服务队伍专业化程度低

根据调查的数据来看，曲靖市农村养老服务从业人员的基本情况突出表现为“两低一少”。一是服务人员文化水平低。目前我市农村民办养老机构大多采用家庭粗放式管理，管理层次较低；养护员中“4050”农村妇女和下岗失业人员占85%以上，开展的养老服务内容大多围绕日常生活服务层面，极少涉及老年精神文化服务方面。二是工资水平低。当前农村民办养老机构中的养护员平均年龄40岁以上，工资多数在1500-2000元之间，社会地位低，这一现状直接影响养老服务行业的可持续发展。三是整体数量少。截至2015年底，曲靖市农村敬老院有82所，4500张养老服务床位，据不完全统计但全市农村敬老院目前服务人员不足4000人，床位不足、养老护理员急缺现状严重。曲靖应借鉴发达地区省份养老服务经验，养老护理员与服务对象备配率应至少达到1：4的比例，按此比例曲靖市农村养老护理员至少需要12000人左右，缺口十分明显。

2.3 养老服务发展不均衡

当前，曲靖市农村养老社会服务发展状况总体呈现出不均衡态势，主要集中于服务结构、服务内容、覆盖区域等方面。一是服务结构不均衡。当前曲靖市已基本建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的农村社会服务体系然而，居家养老、社区养老明显滞后于机构养老。二是服务内容单一。据调查，曲靖市目前90%以上的均为日常照料型养老机构，仅能为入住老年人提供日常生活照料护理服务。三是公办民办不均衡。相比公办和集体办养老机构，民办农村社会养老机构比例偏低。四是区域覆盖分布不均衡。目前，曲靖市农村养老机构大多集中在麒麟区、沾益县、马龙县等交通条件较好的县城城区，而地理位置较为偏远、经济发展水平较落后的会泽县、罗平县除几处公办敬老院外，民办养老机构十分紧缺。

2.4 工作机制与规范化发展存在差距

农村养老服务体系涉及面广，设立健全的服务评价体系有利于养老机构的服务质量的提升以及社会对养老服务的认识，也利于政府对养老服务机构的实施和监管。当前，曲靖市农村养老机构的服务缺乏统一的标准上的规定，再加上农村养老机构自身重视的力度不够，提供的养老服务内容单一，主要围绕着吃、住和看护基本需求展开，服务标准具有随意性，缺乏规范与引导。此外，一线护理员大多数来自农村，文化水平普遍较低，导致农村养老机构在服务项目、服务水平无标准可依，或者不参照标准。继而出现纠纷事件，甚至出现侵害老年人权益的问题，而一旦出现纠纷或者侵权事件，又因没有标准很难界定责任，进而激化矛盾。

2.5 社会力量参与不够，多元化养老服务参与主体尚未形成

养老，既是家庭义务，也是社会责任。但就目前曲靖市的农村养老现状而言，社会资源的投入还远远不够。这一方面需要政策引导，让养老成为名利双收的产业，吸引更多社会力量参与；另一方面要探索新的产业模式，将农村养老与其他医疗机构和社会组织相结合，使老年人得到更好的关怀和服务。当前，曲靖市已出台多项政策鼓励个人、企业、社會组织等社会力量积极参与农村养老服务。然而，由于是管理和资金保障两大方面的原因，导致实际的社会养老社会力量参与度现状不尽如人意，呈现出数量少、质量不高、持观望态度等特点。与此同时，已参与进来的社会组织的制度不健全、管理不规范以及人力资源紧缺也成为了制约社会组织健康发展和能力建设的问题。

3 构建曲靖市农村社会养老服务体系的建议

当前，曲靖市已初步建立起建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的农村社会养老服务体系。结合曲靖本地实际，针对当前突出问题提出相应措施，进一步改进和完善曲靖市农村社会养老服务体系的建设。

3.1 建立健全基本养老服务制度

养老服务制度的完善是社会养老服务体系建设的基本前提。创建社会养老服务制度可借鉴发达国家经验，即在加强老年养老经济保障的同时注重服务保障与精神保障，追求公平与效率的结合，从家庭养老走向社会养老。农村社会养老服务体系可以依照不同的保障目的、保障对象，分为基本养老服务、长期护理保险、社会供养和养老服务社会救助等四部分，这四种制度的责任主体、筹资模式及资源整合和调配機制不尽相同，侧重点和保障范围各有侧重，相互补充和衔接。第一部分是普惠性的社会基本养老服务，这种制度主要从餐饮、医疗、保健等方面对符合年龄的老年群体开展，具有覆盖面广、针对性强的特点，是整个农村养老服务体系的基础与核心。第二部分是设立长期护理保险制度，采用政府补贴、个人缴费相结合的方式为患老年慢性病、年老体衰的的农村老人设立社会保险制度。第三部分是具有救济性的社会供养制度，以国家出资的方式为无生活来源、无赡养人和扶养人的“三无”农村老年人提供。第四部分是为具有基本养老服务乃至长期护理保险之外额外的需要，但又不符合社会供养条件的患病和失能半失能贫困农村老年人提供社会救助养老服务制度。

3.2 发挥市场机制作用，培育多层次养老机构

借鉴发达国家社会养老经验，发挥市场机制作用，走社会化、产业化的发展道路，既有利于吸纳各种资本，减轻政府财政压力，还可以增加就业岗位，提升服务产业比例，是促进养老机构发展，进而促进经济社会的和谐发展的有效途径。当前，构建曲靖市农村养老服务体系应鼓励和引导社会各方面力量积极参与老年服务产业，逐步形成政府宏观管理、社会力量投资兴办、养老服务机构自主经营，按市场化要求建立管理体制和运行机制。（1）组织机构形式，通过政策引导、资金补贴等方式鼓励企事业单位、集体组织、民间组织、个人等社会力量参与农村社会事业；（2）合作模式，采取独资、合资、合作、联营、承包、租赁、参股等灵活多样的合作模式；（3）多元化的养老服务机构，兴办社区养老院、老年活动中心、老年大学、老年文化活动站等；（4）政府出台优惠政策、社会化养老机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面享受优惠待遇。

3.3 设立具体的养老行业操作规范

社会化养老成为农村养老服务发展的重要趋势，建设标准化的社会养老服务对于提升餐饮、医疗等领域的养老服务质量，促进农村养老服务市场的健康发展有着积极的促进作用。我国目前公认的社会化养老服务标准体系包括建筑设施标准、机构资质标准，管理质量标准、安全卫生标准等几个方面。当前，曲靖市农村养老服务服务总体质量不高，现有的农村养老机构服务标准意识主要集中在养老机构的房屋建筑、硬件设施等方面，养老行业内缺乏养老服务标准、不规范现象突出。因此，加强曲靖市农村社会化养老服务的标准化建设的重点主要围绕着以下几点，一是社会化养老服务基础标准，应设置详尽的服务标准化工作指南、分类标准、服务术语标准等；二是人力资源管理标准，包括服务人员从业资质、教育和培训标准以及绩效考核标准；三是养老机构环境保护标准，主要包括养老服务机构周边的空气质量、噪声以及室内的卫生和光、声环境等基本条件的要求。四是安全与应急标准，包括设施设备安全标准、社区内感染控制、各种事故的防范、突发事件的处理等方面；五是政府对服务机构监管标准，包括建立控制手段以及规定服务过程的评价方法等。

3.4 建立稳定的财政投入和经费保障机制

养老服务的资金保障对养老服务体系的发展至关重要，拓渠道、增方式是解决资金来源的重要举措。在加大政府投入的基础上，充分发挥市场的积极作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购服务等多种形式，引导和鼓励社会各方力量积极投入老年服务产业。一是设置养老服务专项资金，用于养老服务补贴、养老服务机构建设、居家养老服务设施建设和鼓励发展民办养老服务机构等。具体包括针对公办养老机构，乡镇、街道养老服务中心等，采取因素法分配补助资金；民办养老服务机构新增床位补贴给予补助。二是创新融资模式，提高养老服务产业资金使用效率。采用的模式包括“政府+金融机构”，该模式的优点在于地方政府做劣后，承担主要风险，但项目需要通过省政府审核“；金融机构+地方国企”，二者合作发起设立有限合伙基金；企业自发成立的产业投资基金，通过发展股权投资基金和创业投资基金，引导社会资本采取私募等方式发起主要投资于养老服务产业的产业投资基金。多样的融资模式可以为养老服务产业提供资金支持，助力养老机构科学融资。三是加快建立社区养老服务社会捐赠平台。强化社会捐赠资金管理监督，健全社会捐赠信息披露机制，完善社会捐赠税收激励政策，构建起一个透明高效的社区养老服务社会捐赠平台。

3.5 加强养老服务职业教育，建立专业养老服务队伍

养老服务队伍稳定与否、素质高低对农村社会养老服务的发展质量影响重大。当前，曲靖市农村养老服务人员的数量与质量实际构成了养老服务体系建设的瓶颈，建立一支职业道德高、业务素质强的服务队伍，有利于促进农村养老服务机构的发展，对农村养老服务工作有重要的促进作用。一是稳定人才队伍。提升薪酬待遇和社会地位，稳步提高现有养老服务从业人员薪酬水平，提高社会地位。建立健全农村养老服务人才职级晋升、登记注册、教育培训、薪酬待遇、激励评价等机制制度。以入职补贴、表彰鼓励等方式鼓励高校、高中等职业院校的毕业生进入老机构从事养老护理工作。二构建培养养老服务专业人员的教育体系。以增加基础设施建设、加大资金投入、国家政策倾斜等方式鼓励高等院校和中等职业技术院校开展老年医学、康复、社会工作等相关专业的养老服务学历教育，加快培养等社会养老方面的专业人才。三是完善养老服务专业人员培训体系，做好专业人才培训工作。制定养老护理员职业资格考试认证制度，理顺养老护理员资格认证体制及运行机制，完善在职养老护理人员的职业培训内容，定期为工作人员提供培训。

4 结语

当前我国的经济格局发生了深刻变化，经济进入增长速度换挡期，曲靖市作为云南省重要的工业城市，经济发展也进入新常态阶段。当前，曲靖市农村老龄人口数量大、需求广，而农村养老产业的巨大消费需求既有利于稳增长，又有利于调结构，是重要的经济增长点。现如今曲靖农村社会养老体系的构建正处于攻坚时期，应充分利用好政府与社会的力量，团结好所有的力量解决好养老问题。这是解决曲靖市地方民生问题、积极应对经济新常态的有效途径，甚至是为了全人类发展过程中的人口老龄化破解难题。

参考文献

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[4] 陈茂峰.我国农村社会养老服务体系建设及发展建议[J].边疆经济与文化，2014（4）.

①基金项目：2016年曲靖市哲学社会科学规划立项课题（编号：ZC201605）。

作者简介：王鸣（1981-），女，河北石家庄人，讲师，硕士，主要从事社会学方面的研究。