政府信任研究综述

张润峰

近年来，政府信任成为学术界高度关注的议题。学术界针对政府信任的研究主要集中在三个层次上。第一，政府信任的概念问题。政府信任的概念目前仍存在混淆，政府信任、政府公信力以及政府公信度等术语之间的关系仍模糊不清。第二，政府信任在不同层级上的表现程度。也就是说，政府信任是否存在费孝通先生于《乡土中国》中讲述的差序格局问题。第三，政府信任的影响因素与提升途径。想要研究第三个问题就不可绕过前两个问题，必须明晰政府信任的内涵以及政府信任与相关概念的关系，并了解政府信任的差序格局。本文主要以前两个问题为切入点，对学术界研究这两个问题的现状加以综述。

一、政府信任的界定

西方学术界对政府信任的定义存在一个共同点，普遍认为政府信任是一种信任关系，这种信任关系则有主客体的存在，一个是信任关系主体即公民，另一个是信任关系客体即政府。简单地说，政府信任关系就是公民与政府间的信任关系，政府信任危机的发生就是公民对政府的认知、评价远远低于公民期望值。西方学者普遍认为政府信任就是一种信任关系主体对信任关系客体的评价认知。按照西方制度经济学中的委托——代理理论，作为政治委托主体的公民，把权力赋予被委托的客体也即政府，让政府代其行使权力，这种契约关系是政权合法性的来源，政府倘若不能够有效的行使权力，达不到公民期望值，就会产生政府信任危机。所谓政府信任就是指社会成员基于自己的期望对政府具体运作的基本评价。

国内的政府信任研究始于20世纪末。近些年来，由于我国正处于社会转型關键期和社会矛盾突发期，政府信任成为国内学术界研究的重要议题。在国内，有些学者认为政府信任是一种公民与政府的互动关系；有些学者认为是公民对政府运作的认知评价态度，所谓的政府信任指社会成员在期望和认知之间表现出对政府行为的归属感和评价态度；有些学者认为政府信任是指社会成员对制度和政策的信任，相信政府能够按照自己的预期实现和保障切身利益。

一些国内外学者分别从广义和狭义的角度来定义政府信任。狭义而言，政府信任就是指社会成员对具体政府的信任程度。这里的具体政府就是指政府行政部门，具体讲，政府信任涉及政府的执政理念及政府作出的行政行为是否符合公共利益的要求，制定政策过程中是否充分听取民众的意见，政策产出是否符合民众的公共利益预期。广义上，诺瑞思通过三个层面进行了系统阐述。第一个层面是社会成员对于所在政治共同体的信任程度，也就是对于国家的信任；第二个层面是指社会成员对于政治共同体所实行的政治制度的信任；第三个层面指社会成员对政治行为主体的信任程度。

广义上的政府信任也即公民对政治合法性乃至政治制度的信任。戴维·伊斯顿认为，政府信任就是社会成员对所在政治共同体、政府及政治体制表现出的支持和认同。广义上的政府信任与政治信任具有一致性，政治信任主要是指社会成员对政府机构、政治组织、军队等的信任程度。国内学者胡荣等认为，政府信任其实与政治信任相同。此外，政府信任与政府公信度也具有一致性。赵丽江认为，政府公信度就是指民众对政府表现出的信任程度。综合看来，广义上的政府信任可等同于政治信任。

二、政府信任与政府公信力

政府信任成为国内学术界重要议题的同时，另外一个重要议题，即政府公信力，相应而生。关于两者的概念界定，学术界至今尚无统一看法，有时直接混淆交替使用。两者的关系亦渐渐成为热门议题。

对于政府信任与政府公信力的关系，国内学者主要持以下两类观点。第一类认为，政府信任与政府公信力存在很大的相似性，其中又包含三种观点。第一种认为政府信任完全等同于政府公信力，如毛寿龙认为政府公信力其实就是指民众对于政府的信任程度。再如王福鑫认为政府公信力产生的基础就是政府的合法性，同时政府公信力的主要表现就在于其影响力以及号召力，影响政府公信力的因素是政府的行政行为。第二种认为政府信任与政府公信力极其相似但并非完全等同。如朱光磊认为，“政府公信度来源于政府公信力，政府公信度是衡量政府公信力的主要依据。通常而言，政府公信度的变化反映出政府公信力的同步性变动”；但他又指出，政府公信度有时也并非完全与政府公信力同步性变动，这里所说的政府公信度其实等同于政府信任，因此在一般情况下政府信任的变化反映出政府公信力的同步性变动。第三种认为政府公信力的内涵大于政府信任。如龚培兴等认为，政府公信力其实包含了政府信用、政府信任、政府诚信。

第二类认为政府公信力不同于政府信任，两者是不同的慨念和内涵。这一类也有三种观点。第一种以政府为主体，公民为客体，认为政府公信力是政府获得公民信任的一种能力。例如，何显明认为政府的信用能力是政府获得信任的基础。第二种是以公民为主体，政府为客体，认为政府公信力是公民对政府行政能力及结果的认知。如邹东升认为政府公信力是指公民对政府整体形象的认知和态度，同时也表现出公民对政府行政行为的理解及支持。第三种认为政府公信力的取得是政府与公民之间互为主体，相互互动的结果。如唐铁汉教授认为，“公信力是政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价， 反映了人民群众对政府的满意度和信任度。用一个公式来表示，就是：政府公信力 =政府行政能力×公众满意度。”燕继荣教授也认为：“政府公信力是一种互动的结果，实际上反映的是政府与公民之间的合作关系和合作程度，政府公信力来自两个方面，第一是政府所提供管理和服务的公共性；第二是政府满足民众需求的回应性。”

笔者赞同唐铁汉教授和燕继荣教授的观点，认为政府公信力是政府与公民之间的一种互动关系，一方面体现政府取得公民信任的能力，另一方面也体现公民对政府能力的满意度。政府公信力与政府信任从概念上讲其实并不完全等同。

三、政府信任的差序格局

如何提高公民对政府的信任程度，是当下学术界的重要议题。不过，在研究如何提高政府信任之前，应该明确一个问题，即政府信任是否存在差序格局。就此，国内学者大致存在两种观点。第一种认为政府信任是一个整体的大概念，不必区分央地政府之间或不同地方政府之间的信任程度。持这种观点的学者很多，甚至可以说，绝大部分研究政府公信力或如何提高政府信任的文章，都只是简单笼统地论述政府信任的现状，所述政府就是政府整体。第二种认为政府信任存在差序格局，主要是央地政府之间存在信任差序格局。如李连江基于中国农村的相关研究，就证明了政府信任存在差序格局，“中国民众的政府信任分布从高到低分别是中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡政府。”

通过对政府信任相关问题的文献综述可知，政府信任在一定程度上等同于政治信任及政治公信度，并且与国内学术界研究的另一重要议题即政府公信力具有一定的同步性，一定时期内两个概念可以等同使用；同时政府信任存在差序格局，政府信任的现状是公民对中央政府的信任要高于对地方政府的信任。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 方 卿）