城市网格化治理在危机预警机制中的应用

刘号

在城市安全管理中，危机预警的作用越来越受到重视。传统上我们习惯于应对危机，当前由于城市管理的日益复杂，原有的应对危机策略已经不能起到维护公共财产、保障公民安全的目的，因而城市安全管理的策略开始转向危机的前端预测和预防。网格化治理是近年来兴起的，旨在无死角、精细化治理社会的一种方式方法。网格化治理能将互联网和社会安全管理有效结合起来，在网格化治理中，网格巡视员将巡视的信息及时反映到以互联网为依托的工作平台中，处置部门根据事件的性质划分类别，按照需要联合相关部门对事件进行处置，从而实现事件处理的及时性和资源的有效整合。

一、网格化治理与危机预警机制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。正是因为网格化治理的全面、及时和资源整合的特性，政府十分重视网格化治理，并将其全面推广应用于社会治理中。

1.我国城市网格化治理现状。

2004年，北京市东城区试点践行了国家建设部提出的“创新城市管理模式”实现精细化、网格化、信息化、人性化的管理理念。2005年2月，国家建设部批准将城市网格化管理新模式正式列入国家“十五”科技攻关计划，并批准北京、武汉、上海等为全国首批十个城市试点。2006年批准天津、重庆等17个城市为第二批试点。2007年又确定了23个城市为第三批试点。 2013年党的十八届三中全会提出了“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方而各层次利益诉求”，明确了网格化模式作为今后我国社会治理基本模式的地位。在十八届三中全会以后，网格化治理理念被推广到全国，并拓展到党建、团建、环境治理等不同领域。

在短短几年的网格化治理推广中，各地都发展出了一些因地制宜的经验。如北京东城区建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的九大类64项基础信息数据库，实现“天

上有云（云计算）、地上有格（社区网格）、中间有网（互联网）”的新型社会服务和管理体系 ；浙江舟山实施了网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理的全新管理和服务 ；湖北宜昌则实施“一本三化”社会服务管理体系 。

2.网格化治理在危机预警机制中的嵌入。网格化治理在我国已得到全面推广，无论是在城市还是在农村都发挥着应急预测和危机处理的作用。网格化治理之所以能够在安全管理中快速融入并发挥作用，正是因为网格化治理的特征、优势一方面能有效契合危机预警机制的要求，另一方面弥合原有危机预警机制中意识不足、协调机制不健全、信息不畅通等方面的弊端。

（1）网格化治理的运作机制

综合各地网格化管理的实践，网格化治理的运作机制主要包括以下几个方面：一是构建网格化治理组织框架。包括网格化治理决策指挥中心，网格区域运行与管理站，网格员工作站等。二是划分网格。根据一定规模将管理的社区划分为大小基本相当的网格归入相应的网格管理站，如普陀区真如镇街道将整个辖区划分为6个网格，内含36个居民区，整合了城管、派出所、市场监督管理、市容所等社会管理资源和力量。三是招聘、培训、派驻网格员。明确网格员的职责，对网格员的工作方式、方法进行培训，对网格员的权利和义务进行规范。四是建立网络与信息支撑。在网上对电子地图同步进行社区网络的细分、编号，并输入各部门的元信息与网格员采集的新信息进行核对，形成统一的信息库。五是建立工作责任清单和各部门间合作责任机制。“通过网格员排查各种矛盾和问题，将问题及时反映给相关政府部门，政府部门出动解决并将结果报送网格化管理中心，网格员对部门工作实施评估打分进行监督。通过这样的工作机制，形成问题及时反映，部门及时响应，结果及时报送，绩效及时评估的正反馈工作环 。”

（2）危机预警与网格化治理的契合

危机预警所要达到的就是全方位、及时、准确发布信息，做好危机预防。突发公共事件预警机制中一般包括了监控、预测、评估、警示四项内容。也就是说及时检测、应对可能发生危机的潜在风险源；根据知识和经验对潜在风险源未来发展趋势进行预测；对已发现的风险源及时处理并对处理结果评估，确保危机可控；警示明确的、将要发生的危机事件。网格化治理在信息组织上具有预测性、立体性和开放性的优势，强调治理主体的多元性，能够有效契合应急预警机制中的监控、预测、评估和警示的内容。同时网格化治理又能够有效整合资源、实现信息的共享，能够很好地克服原有危机预警机制的弊端。

实现全方位监控。网格化治理将辖区内每一方位都纳入到网络中来，如在上海市徐汇区“以居民区为主的斜土社区，将工作站建在了居民区。徐家汇街道因为地下空间四通八达，因此建立了地下空间工作站；枫林街道大院大所聚集，尤其医院涉及医患矛盾多，工作站就开进了医院” 。网格化治理本身也是沟通居民和行政机关的桥梁，网格员巡视检查职责范围内的属地安全，及时发现安全隐患并上报；格子中的公民在自我觉察到自身不能完全處理的潜在危险源时可以通过联系网格员将问题上报，及时联系到相关部门有效化解危机。辖区全覆盖，人人参与治理从而实现全方位的危机监控。

多级警示功能。“突发公共事件的警示是一个容易被疏忽的环节，不及时的警示往往也是导致事态恶化的直接原因，因此借助信息技术的发展提前警示的时间凸现出必要性 。”由于网格化是一个层层“监督”的闭合循环，网格员将信息上报系统，末端决策者根据所报情况调动资源部门解决问题，一方面系统会显示解决结果，另一方面网格员会定时汇报网格内信息，因此相关部门在层层监督中，避免了对危机处理的懈怠行为。“在网格化平台上，一口上下，限时处置，哪个部门怎样作为，哪个部门在拖延，社区的终端平台都看得到。平台内黄灯、红灯的警报机制，更让相关部门有了紧迫感 。”

资源整合实现信息系统畅通、机制协调。各职能部门通过互联网信息平台整合在一起，网格员又借助互联网信息平台，及时上报辖区内存在的隐患并公布，这样各职能部门通过共同所在的互联网信息平台信息共享，有利于部门之间的沟通和协调。网格化治理运轉的前提条件之一是合作部门之间契约化的责任清单和合作责任机制。“每个部门按照规定应履行哪些责任，即便是联勤联动，也首先要分清各自职责。借助网格化平台，可不断梳理流程，建立起有操作性的任务清单 。”任务清单的明确保证了应急任务出现时责任的明确，避免了扯皮推诿，从而又保证了整合的资源得到有效利用。

危机预测和综合评估。网格化治理的每日情况上报本身就是一种潜在危机的监测和预警，同时网格化治理能够为长期城市安全提供稳定的数据来源，通过长时段的数据汇总可以根据数据趋势总结规律，这些数据规律在一定程度上能够实现长期预测。在长期预测的基础上可以对未来危机提前预防。数据和情况每日上报后的分析和处理是最为直接的评估，根据上报情况有针对性地采取应对措施；倘若危机发生，可以根据辖区各网格共同汇总数据进行危机范围、等级评估，从而做到

“知己知彼”，做好充分的应对资源调动；最后是对善后的评估，及时跟进处理进度，同时总结应对经验。

二、网格化治理与危机预警机制应用

网格化治理虽然能够跟危机预警有效契合，并能够克服危机预警机制中原有的一些弊端，但是它仍然存在人员素质不齐、多元参与不足等方面的缺陷。

1.人员素质参差不齐，末端巡查员综合能力不强。由于网格巡查员补贴不多，年轻人不满足于这种“轻”差事，现有的网格巡查员往往是退休人员和村、居委老党员。网格巡查是对网格内所有事物的安全性进行检测，倘若网格内有比较专业的设备等需要专业知识来鉴定的事物，依靠退休人员和老党员恐怕难以胜任。“一方面他们专业能力比较缺乏，对巡查区域的社会情况熟悉，但对现代信息技术掌握较差，对各类部件的属性、权属比较陌生。另一方面，有些监督员工作责任心不够强，同时各部门终端接收人员和区平台工作人员的专业素质、专业能力也有待提高 。”

2.多元主体参与问题。网格化治理强调多元主体共同参与、共同解决问题。在多元主体参与方面存在两个方面的问题。一是在社会组织参与上。理论上社会组织是非营利性的专业性公益组织，多元治理中社会组织所能提供的最大帮助是其专业性。但是我国社会组织由于缺乏资金支持，发育并不完善，其独立性不够，专业性也存在不足。多元发展的今天急需第三方力量参与到社会治理中来。二是动员公民参与上。公民参与网格化治理要求极高的志愿性，因而很难有公民能够持久坚持参与到网格化治理中来。上海市浦东新区通过开发APP的方式，利用新技術来解决公民的参与积极性问题，开发APP的目的在于通过下载该软件，每个手机终端的公民能够更为便利地向网络平台反映网格内存在的问题，为了提高居民的积极性，还实行提供线索得红包这一奖励机制。初衷很美好，但是在实际的运作过程中还是出现了很多意想不到的问题。一方面，公民没有经过系统培训，反映问题时出现了照片拍摄不清晰、地址描述不详细的现象，反映上去的问题落实到地方的时候给网格员寻找“事发地点”带来了困难；另一方面，红包机制在提升公民参与积极性上起到了很大的作用，但在运行的过程中出现了为了红包而上报问题的情况，表现为同一地点多次被上报、谎报和一人多手机终端上报的现象。APP所反映的问题和网格员平时自我发现的问题基本是重合的，造成了资源的浪费。

3.制度化不强，多部门合作仍然存在困难。“由于传统城市管理模式持续时间长久，所以我国现有的法律法规都是与之相配套，而网格化管理的新模式的出现要求法律法规在部门设置和责任明确上也要有配套的改变，否则，过去由于各部门之间的权限不明确导致的问题拖延处理以及责任相互推脱的现象也会时有发生，阻碍城市管理的发展 。”以浦东新区川沙新镇为例，川沙新镇城市网格化综合管理中心在行政级别上是处级事业单位，而与之相联系的职能部门，大都是厅级单位，这样就出现了行政级别有差异，网格中心直接联系职能部门不被重视的问题。该网格中心试图通过镇领导的意思传达来解决该问题，但是镇领导分身乏术，很难事事照顾到。再就是在一些区域存在关系范围界定不清的问题，在区域交界地带出现的问题，网格中心派单时往往会遇到双方退单的推诿现象。

三、网格化治理与预警机制应用的展望

现阶段的网格化治理虽然在我国得到了全面推广，但是其还处于成长中，在成长中暴露出缺陷是可以弥补的。未来需要做到的是积极发挥网格化治理的优势，尤其是在危机预警中的全方位监测的长处，同时对已经显现的问题有针对性地进行修正，充分挖掘网格化治理的潜力。

1.队伍建设：加强对业务人员技能培训。队伍建设包括两个方面，一个是相关领导层面，一个是具体业务人员层面。当前一些基层干部缺乏应急管理的意识和相关知识，面对突发公共事件还不能够及时、科学地处理，针对这一现状，可通过培训树立突发公共事件应急管理者特别是基层领导者的应急管理意识，了解到应急管理和危机预警的重要作用，培养其观察力、逻辑思维能力、信息甄别和判断能力、决断能力以及面对危机事件时的心理承受力；对于具体业务人员

“要努力建设‘一专多能的综合性应急队伍，加强其业务知识与能力的培训，使其要能辨别事件性质与发展趋势” ，还要熟悉掌握突发事件应急管理流程、熟练运用应急设备，增强责任意识，及时准确上报潜在危险源。

2.体系建设：有序的公众参与。理论上，网格化治理的公众参与使得网格化预警机制变得无死角，人人参与到网格预警中来有利于“绣花式”精细预警。但是，公众参与网格化治理需要一个限度和秩序，无序的公众参与反而会加重网格中心的负担，影响网格中心功能的发挥。鼓励公众参与不仅仅是指鼓励公众上报问题，更多的是鼓励公众能够及时发现问题，并能够及时将力所能及的问题解决好；亦指对相关问题的监督——上报的问题有没有及时解决好。鼓励公众参与需要奖勵机制，没有激励的公众参与积极性会大打折扣。浦东新区的APP上报模式则是很好的激励模式，但是其激励节点还存在不足，因而导致加重了网格中心人员工作量的现象。该模式中的“红包激励”应该放在上报并解决力所能及的问题之后，这样不仅避免了描述不清浪费网格员的寻找时间，也解决了同一问题多次上报的现象。

3.制度建设：明确职责要求，提升网格中心实际地位。网格中心的设立并没有统一，有些街镇将网格中心设在城市管理部门，有的则设在党政办公室，还有将其设在城市管理部门的情况。网格中心设立不统一所折射出的问题有二，一是各街镇实际情况不同，据实际而设立；二是对网格中心没有一个统一的定位，街镇领导对网格中心的定位理解不同。这样导致网格中心的地位比较尴尬，从而会出现网格中心发出的信息和问题单被无端退回和推诿的现象。由此，有必要对网格中心进行一个明确定位，网格中心的“指令”并不代表网格中心自己，而是代表镇一级政府就危机和潜在危险源情况对职能部门的通知，防止扯皮推诿，避免贻误危机预警的时机。其次在问题处理的时间限度问题上，一般情况下，网格内发现的问题所给的处理时限是2个小时，但是很多问题相关职能部门处理的话也需要几天时间，这种情况的存在一方面加大了网格中心的压力，另一方面对实际问题的处理效果有折扣，进而不利于网格中心“地位”的确立。针对这种现象应当设立反馈机制，对不同的问题进行甄别，根据职能部门的时限来调整网格处理时限。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 周 巍）