公益类科研院所推进章程建设的对策研究

韦青松

【摘 要】文章探讨了公益类科研院所章程的价值功能，从章程缺乏理念认同、章程法律地位不明确、章程制定程序缺失等方面分析公益类科研院所章程建设的困境和问题，并对如何加快公益类科研院所章程建设提出了相关对策建议。

【关键词】公益；科研院所；章程；建设；对策

【中图分类号】G322.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）08-0011-04

公益类科研院所是创新体系的重要组成部分，是提供社会科技类公共物品的主体，是以政府财政投入为主的公益性社会组织。公益类科研院所大部分是按照《事业单位登记管理暂行条例》的有关规定设立的事业单位。根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的要求，申请事业单位法人设立登记时，应当向登记管理机关提交“事业单位章程草案”。作为事业单位的公益类科研院所，章程是其设立的法定要件，章程在彰显公益类科研院所的独立法人地位、明确治理结构、承载文化精神等方面具有重要的作用。因此，研究探讨公益类科研院所推进章程建设的路径措施对完善公益类科研院所法人治理结构，提高公益类科研院所自主权，以及促进公益类科研院所创新发展具有重要的意义。

1 公益类科研院所章程的价值功能

1.1 章程是公益类科研院所设立的法定要件和自身运行的根本性准则

公益类科研院所作为事业单位法人，按照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第三十七条规定“申请事业单位法人设立登记，应当向登记管理机构提供下列文件：（一）事业单位法人设立（备案）登记申请书……（三）事业单位章程草案”。从以上法律规定可以看出，在全面依法治国的新形势下，制定并按照章程规范办事是法律对公益类科研院所的基本要求。

章程作为公益类科研院所按照法律规定和严格程序制定的规范性文件，从内容上看，其规定了公益类科研院所的职责使命、领导体制、组织管理、资产与财务管理等根据性事项；从地位上看，章程是将国家对公益类科研院所的法律规定具体化的重要体现，也是公益类科研院所内部制度制定的重要依据，因此章程具有承上启下的重要地位；从效力上看，虽然公益类科研院所不具备立法权，但章程作为公益类科研院所的行为规范，由于其规定了公益类科研院所的根本性事项和经过严格规范的制定程序，因此章程对公益类科研院所的内部成员和外部利益相关主体都具有较强的效力。因此，内容的根本性、地位的重要性和效力的约束性决定了章程是公益类科研院所自身运行的根本性准则。

1.2 章程是公益类科研院所法人治理结构的制度载体

《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（國办发〔2011〕37号）提出：“事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。”《十三五国家科技创新规划》提出：“按照事业单位分类改革方案，继续深化公益类科研院所改革，建设完善法人治理结构，推动科研机构实行章程管理，健全规章制度体系，逐步推进科研去行政化。”公益类科研院所作为事业单位，按照上述政策规定，建立和完善法人治理结构的核心是要构建以章程为核心的公益类科研院所制度体系，明确公益类科研院所与政府、公益类科研院所与社会之间的关系，界定各自的权力义务；确定行政权力与学术权力的关系，理清各自发挥作用的领域和范围，从而强化公益类科研院所的法人地位，落实公益类科研院所用人自主权、收入分配自主权、运营管理自主权，激发公益类科研院所的创新活力和潜力，更好地为社会提供科技公共服务。

1.3 章程是公益类科研院所传承文化历史和精神理念的重要手段

公益类科研院所在长期的改革发展过程中，经过岁月的沉淀、时代的选择和历史的传承，每一个公益类科研院所都形成了各自独特的历史和文化，也拥有各自特色的精神和理念，这些都是公益类科研院所宝贵的财富。通过把公益类科研院所的文化历史和精神理念写入章程，可以更好地宣扬公益类科研院所的理念，弘扬其精神，呈现其历史，传承其文化，彰显其使命，从而更好地发挥章程凝人心、聚人力、促创新的作用。

2 公益类科研院所推进章程建设的困境与问题

2.1 公益类科研院所章程建设缺乏理念认同

按照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的规定，公益类科研院所申请事业单位法人设立登记时，应当向登记管理机关提交“事业单位章程草案”，但公益类科研院所完成事业单位法人设立登记后，并没有真正出台章程，也没有按照章程规定进行单位管理，章程成为公益类科研院所设立登记的工具而不是成为其“宪法”；同时，为适应事业单位法人治理结构建设的需要，国家有关部门印发了《事业单位章程示范文本》，并选择若干事业单位作为章程试点单位，但政府、公益类科研院所、社会公众等各利益相关主体对章程建设的重要性缺乏认识，推进章程建设的积极性、主动性不高，影响了公益类科研院所章程建设各项工作的有效推进。

2.2 公益类科研院所章程的法律地位不明确

公益类科研院所章程的法律地位决定了其法律效力。目前，在我国现有的法律政策体系中，只有《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《十三五国家科技创新规划》等文件提到事业单位章程管理问题，但还缺乏法律层面的明确规定。例如，《教育法》明确规定：设立学校及其他教育机构，必须“有组织机构和章程”，学校及其他教育机构“按照章程自主管理”。由于公益类科研院所章程缺乏像学校章程一样的法律规定，导致公益类科研院所章程缺乏明确的法律渊源，章程法律效力得不到保证，严重制约了公益类科研院所章程建设的推进。

2.3 公益类科研院所章程的制定与修改缺乏规范的程序和流程

公益类科研院所章程的研究起草、审议通过、实施修改等过程都应当遵循规范的程序和流程，但目前对于公益类科研院所章程的制定主体、制定原则、制定程序、修改流程等一系列事项都缺乏明确的规定和要求，制约了公益类科研院所章程的建設工作。

2.4 管理体制机制的路径依赖性制约公益类科研院所章程建设

公益类科研院所一般为财政全额拨款的公益一类事业单位，政府一般居于主导地位，公益类科研院所管理具有“行政化”的色彩，突出表现为行政对学术的控制，公益类科研院所的科研项目立项、人事管理、学术评价等都受到行政领导或上级主管机关的控制，公益类科研院所缺乏自主权，由此形成了较为稳定的公益类科研院所管理体制机制，公益类科研院所的运行管理对现在管理体制机制存在很强的依赖性，在路径依赖的影响下，作为公益科研院所依章自主管理的重要依据，章程与公益类科研院所原有的管理体制机制的价值取向明显不同，章程注重赋予公益类科研院所自主权，而原有的管理体制机制强调政府的控制性和指导性，原有管理体制机制的强大惯性，使章程难以有效约束政府权力，无法真正提高公益类科研院所的自主权，不利于公益类科研院所的章程建设。

3 加快推进公益类科研院所章程建设的对策建议

3.1 深化对公益类科研院所章程建設的认识，落实公益类科研院所的办所自主权

当前，在公益类科研院所中逐步探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构，是分类推进事业单位改革的重要内容，章程作为公益类科研院所法人治理结构的制度载体，对政府部门、公益类科研院所等利益相关主体都具有重要作用。对于政府部门而言，章程理清了政府、公益类科研院所、市场之间的关系和责任边界，避免政府因过度影响和干涉公益类科研院所内部事务而受到社会的质疑，同时也为政府加强对公益类科研院所监督管理提供了依据；对公益类科研院所来说，章程是提高其办所自主权，实现依法治所的重要依据，也是其建立现代科研院所制度的重要制度保障；对于社会来说，章程有利于社会公众稳定地从公益类科研院所获得公益性科技產品与服务，也是社会公众对公益类科研院所强化监督的重要标准。因此，政府、公益类科研院所、社会公众等各利益相关主体应深化对公益类科研院所章程建设的认识，采取多种宣传形式，共同营造有利于推进公益类科研院所章程建设的良好社会氛围和制度环境，为落实提高公益类科研院所的办所自主权，增强创新能力和服务能力奠定基础。

3.2 强化定位，明确公益类科研院所章程的法律地位

目前，对包括公益类科研院所在内的事业单位要实行章程管理的相关规定，来自《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》《十三五国家科技创新规划》等相关政策，仅限于政策层面，没有上升至法律的高度，其约束效力和强制性有限，在现实执行过程中，不能很好地强制和约束各利益相关主体制定章程并按章程依章管理。因此，推进公益类科研院所章程建设，应当把章程建设纳入事业单位管理的相关法律中，强制要求公益类科研院所制定章程，实行章程管理，统一规范政府与公益类科研院所的权利义务关系，明确各自的职责边界，从而通过法律的强制和约束，加快推进公益类科研院所的章程建设工作。

3.3 强化程序规范，增强公益类科研院所章程制定的科学性

3.3.1 确定章程制定主体

制定主体是指行使公益类科研院所章程表决通过权的主体。公益类科研院所章程的实质是对各利益相关主体权利义务的调整，其地位特殊、涉及面广、影响力大，因此章程制定主体不宜单一化，而应按照广泛性和代表性的要求明确制定主体。基于这一理论认识，我们认为公益类科研院所章程的制定主体应该是联合代表大会，联合代表大会的性质为章程临时制定机构，主要由政府代表、公益类科研院所的领导班子代表、党员代表、职工代表、退休职工代表、公益类科研院所服务对象代表、社会公众代表等组成，联合代表大会按照规范的流程对章程草案表决通过后，公益类科研院所章程草案成为正式的规范文件。

3.3.2 确定章程制定原则

确定章程制定遵循的原则，才能更好地规范章程制定行为和过程。公益类科研院所章程制定应遵循以下原则。

（1）民主性与平等性原则。坚持民主性，公益类科研院所章程才能更好地体现正当性与合法性；坚持平等性，即公益类科研院所章程涉及的相关利益主体在制定章程过程中地位是平等的，同时章程规定各相关利益主体的权力与义务，保障其应当享有的平等权利。

（2）权利与义务统一性原则。公益类科研院所要明确章程各利益相关主体的各项基本权利和界定权利实现的主要途径，同时要确定各利益相关主体应承担的义务，使各利益相关主体的权利与义务相统一、相一致。

（3）明确性与稳定性原则。公益类科研院所章程的体例要明确、结构要清晰、语言要准确、对权利义务规定要明晰，不能含糊笼统、模糊不清；同时，公益类科研院所章程要保持相对的稳定性和连续性，不能频繁修订。

（4）一致性与公开性原则。一致性是指公益类科研院所章程文本内容要前后统一，不能自相矛盾，同时章程与单位管理制度之间要相互衔接，不能相互抵触；公开性是指公益类科研院所章程制定要做到程序公开、内容公开、过程公开、结果公开。

3.3.3 确定章程制定程序

公益类科研院所章程制定程序是指在制定章程过程中必须坚持的基本步骤和流程。章程作为公益类科研院所的“宪法”，其制定应参照法律制定的程序。公益类科研院所章程制定程序如下：章程研究与草拟→章程审议与完善→章程表决与通过→章程审核→章程发布→章程修订。

（1）章程研究与草拟。成立章程研究起草小组，研究起草小组由法学、历史学、管理学等专家学者和职工代表、党员代表、退休干部代表等组成，研究起草小组开展理论研究、资料收集整理等工作，研究章程制定总体思路、框架结构、组成内容等，在开展系统研究的基础上，按照章、节、条、款、项五大结构层次，对公益类科研院所的宗旨和业务范围、举办单位、组织管理、资产与财务管理等内容进行详细规定，形成章程草案。

（2）章程审议与完善。章程审议是指公益类科研院所具有审议权的主体对章程草案进行研究讨论，决定章程草案是否达到提交相关大会表决通过基本要求的议事过程。章程审议主体根据公益类科研院所实际决定，所务会、全体职工大会等都可成为审议主体。章程审议的内容包括章程草案是否与国家法律法规政策相抵触，章程结构、相关概念、文字表达等是否准确规范，章程约定的权力义务是否覆盖各利益相关主体，章程内容是否全面、系统和具有可操作性等。审议程序完成后，研究起草小组根据审议意见对章程进行修改完善，并提请再审议，决定是否进入表决与通过程序。

（3）章程表决与通过。表决与通过程序决定了章程能否成为公益类科研院所具有规范性与约束力制度的重要环节。表决与通过是指联合代表大会通过举手表决、无记名投票、记名投票等形式，对通过审议与完善程序的章程草案表示赞成或反对的行为过程。联合代表大会2/3以上的代表多数通过的，章程表决与通过程序有效。

（4）章程审核。通过表决与通过程序的章程，按照现有的公益类科研院所管理体制，公益类科研院所须将通过表决程序的章程报请上级主管部门审核，审核通过后才能进入章程制定的下一个程序。

（5）章程发布。章程发布是完成相关程序且达到发布要求的章程面向特定主體公开的行为。一般由公益类科研院所法人代表签发后印发给特定主体，公布内容主要为章程文本、章程起草说明等。

（6）章程修订。章程修订是指公益类科研院所根据发展需要，由具有权限的主体提出修订建议，相关决策机构同意后，对章程进行补充完善的过程，修订完善后的章程一般须经过表决通过程序，上级主管部门审核，单位法人代表签发后才能重新发布。

3.4 加快推进公益类科研院所法人治理结构建设

现行公益类科研院所管理体制机制的路径依赖性严重制约了公益类科研院所章程的建设，推动公益类科研院所建立和完善法人治理结构，对改革公益类科研院所管理体制机制，提高院所自主权，加快章程制度体系建设具有重要作用。公益类科研院所要按照要求，坚持政事分开和管办分离原则，加快建立健全决策监督机构，明确管理层的权责，研究制定单位的法人治理准则，建立信息公开制度，逐步实现管办分离，提高公益类科研院所法人自主权，提高公益类科研院所的运行效率，为公益类科研院所的章程建设提供良好的体制机制保障。

参 考 文 献

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[责任编辑：邓进利]