排污许可证制度在广州市环境管理中的实践和思考

摘 要：本研究以广州市排污许可证管理为重点，分析了实施排污许可证管理的政策依据和必要性，重点剖析了近30年排污许可证管理实践中存在的问题，提出了“将排污许可证作为污染源监管核心制度”“提升排污许可实施效力”“强化环评及三同时制度与排污许可管理的协同实施”“开展现有污染源排污许可证总量指标核定”等思考建议。

关键词：排污许可证制度；环境管理制度体系；依据；问题

排污许可证制度于70年代初在美国、瑞典等国家实行，现已成为西方发达国家固定源环境管理制度核心。我国排污许可证制度起源于上世纪80年代中期，作为总量控制配套制度，从水污染物排放许可证试点开始推广，1991年全国有16个试点城市[1-2]。广州市于1998年启动排污许可证管理工作[6]，经10多年实践，2014年持证排污企业已达1万多家，本文总结、分析广州市近年实践经验，并提出排污许可证管理的思考和建议。

1 实施排污许可证制度的政策依据

国际上，排污许可证制度作为西方发达国家污染源监督管理的核心制度，已逐步实现制度化，具有很高的权威性，无许可排污的处罚十分严厉，且通常要负刑事责任[3-4]。

我国的排污许可证制度也一直在规范化、制度化的道路上探索前行。1988年3月，原国家环保局下发了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》（88环水字第111号），要求各地分期、分批对重点污染源实行排放许可证制度，对不超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》，对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量[5]；2000年3月，国务院颁布了《水污染防治法实施细则》，规定以总量控制作为排污许可制度的实施基础，以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。2000年4月，全国人大常委会修改了《大气污染防治法》，规定在主要大气污染物排放总量控制区内实施主要大气污染物排放许可证；2008年1月，原国家环保总局下发《排污许可证管理条例（征求意见稿）》，但一直没有印发实施；2014年5月1日，《中华人民共和国环境保护法》施行，其第四十五条明确“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”

广东省2001年7月出台了《广东省排放污染物许可证管理办法》，该办法仅有框架性规定，由于缺少立法和实施细则，省内各地排污许可证管理工作进展较慢；2009年12月，《广东省排污许可证实施细则》印发实施，该细则明确了核发条件、核算方法、监督管理等内容；2013年12月，广东省制定了《广东省排污許可证管理办法》，该办法在排污全面许可的理念下进一步规范了排污许可证的办理条件和程序，强化了排污许可证的监督管理和法律责任。

综上，《水污染防治法实施细则》《大气污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》成为实施排污许可证制度的法律保障，广东省和广州市据此制定各自政府规范性文件开展排污许可证管理工作。

2 实施排污许可证制度的必要性

2.1 是规范环保部门监督管理活动的需要

向排污单位发放排污许可证，可把各项环保法律法规的要求落实到每一个排污口。对企业来说，守法的内容更具体了，环境权利义务更清晰了；对环保部门来说，对各污染源的管理内容更明确了，既有利于提高环保部门的监管效率，又利于规范管理。

2.2 是落实主要污染物减排目标的需要

落实主要污染物减排目标，需要把增加污染治理设施和强化监督管理结合起来。排污许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段，可将削减任务落实到具体监管企业和污染减排项目，促使企业通过清洁生产、治理技术改造等措施降低污染物排放量。

2.3 是通过经济手段保护和治理环境的需要

行政命令式的固定污染源管理手段不但成本高，且具有不可持续性，排污许可证制度有利于污染排放管理更加法制化、程序化、精细化和规范化，实现环境资源的再分配，随着排污权交易制度的建立和完善，治污成本与排污量直接相关，减排成本小的企业将积极降低排放量，并将排放量许可指标卖给那些治污成本较高的企业，从而实现通过经济手段保护和治理环境的目的。

3 排污许可证制度在广州的实践

3.1 实践历程

上世纪80年代后期，广州市已在排污申报登记的基础上向企业发放水污染物排放许可证。进入二十世纪，随着总量控制制度的实施，排污许可证管理工作不断得到加强，2007年市属企业发证单位为179家，2008年为276家，2009年增加到581家，发证企业约占市属企业的50%。

2008年6月和2009年3月，广州市分别印发了《关于加强排污许可证核发与管理工作的通知》（穗环[2008]134号）、《关于进一步加强污染物排放许可证管理工作的通知》（穗环[2009]59号），明确了排污许可证管理的基本原则和具体要求，使排污许可证核发工作得以在全市全面铺开，到2014年，全市持证企业已达1万多家，全部涵盖了全市纳入环境统计的工业企业。

3.2 存在问题

3.2.1 未能充分发挥排污许可证制度在污染物总量减排中的作用

由于排污许可证总量指标是以环境统计数据为依据进行核定，而环境统计数据与总量减排数据的统计口径不同，使排污许可证制度难于与总量减排工作紧密结合，未能充分发挥排污许可证制度在总量减排和区域污染防治工作中的重要作用。

3.2.2 排污许可指标分配的科学性和公平性还有待提高

排污许可证总量指标的分配在很多情况下是以历史数据为依据，未与当时的最佳实用技术（BAT）或最佳管理实践（BMP）等结合起来，没有充分考虑排污单位的污染治理潜力和生产工艺水平，指标分配的科学性和公平性不够。

3.2.3 许可证制度的加强与行政管理资源的不足存在矛盾

排污许可证制度的实施增加环保行政资源投入，特别是排污许可证核发范围的扩大，直接导致环境监察部门在排污量核定、许可证监管等方面的工作量大幅增加，行政管理资源不足的矛盾日益突出。

4 思考与启示

4.1 排污许可管理的地位不断加强，将由总量控制的配套制度向污染源监督管理的核心制度转变

随着排污许可管理相关的法律法规及规章制度的不断完善，排污许可制度作为环保管理的基础制度不断得到认同和强化，排污需要许可的观念逐步深入人心，对无证排污、不按证排污等行为的处罚越来越严厉。排污许可证制度目前已经初步把环境影响评价与“三同时”制度、排污申报登记与排污收费、总量控制、限期治理、落后产能淘汰、污染源监测与报告等环境管理制度串联起来，逐渐成为污染源监督管理的一项核心制度。排污许可证作为污染源监管核心制度的概念模型见图1：

4.2 实施排污许可证分类管理，提升其实施效力

发达国家的排污许可注重分类管理，《广东省排污许可证管理办法》仅规定排污许可证的申领要求和需要载明事项，未对不同性质、不同排污复杂程度的排污单位排污许可证提出分类管理要求，未能充分发挥排污许可证加强污染源监管的作用，也降低了排污许可证的效力和权威性。

广州市目前对排污许可证实施了一定程度的分类管理，但主要是对建筑施工噪声和加油站等第三产业排污单位进一步简化许可证的载明事项和申领程序，未形成一套完整的分类管理思路和工作机制，应强化对重点污染源的排污许可管理，提出基于最佳实用技术（BAT）或最佳管理实践（BMP）的污染排放和治理要求，实现差别化和精细化的环保监管，不断提升排污許可的实施效力。

4.3 完善排污许可管理流程，强化环评及三同时制度与排污许可管理的协同实施

由于目前新建项目获得行政许可的制度实际是建设项目环境影响评价和“三同时”制度而不是排污许可证制度，为使排污许可证制度发挥作用，就需要排污许可管理为项目环评审批、总量控制指标核定等进行政策和技术上的把关。因此，排污许可管理应适当在环评审批之前介入，排污许可管理人员参与审核项目环评文件，提出包括总量指标审核意见、排污与治理行为要求等项目许可意见供项目审批人员参考。

4.4 开展现有污染源排污许可证总量指标核定，实施严格的总量控制，并为排污权交易做好准备

实施总量控制需要各企业比较准确的排放量和科学的总量控制指标作为基础，排污许可证是总量控制的载体，因此，为提升总量控制的科学性和公平性，实现排污许可证现阶段的主要目标，需要对现有污染源的排污许可证上的总量控制指标进行一次全面核定，重新确定排污企业排污许可证有效期内最大允许排放量，尽量保证排污权初始分配的公平性，为将要开展的排污权交易做好技术准备。

参考文献

[1]赵若楠，李艳萍.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济，2014，30（12）.

[2]段菁春，云雅如.中国排污许可证制度执行现状调查[J].环境科学与管理，2012，37（11）.

[3]徐亚男.排污许可证制度在总量控制工作中的思考[J].环境与可持续发展，2010（4）.

[4]闵红.我国排污许可证制度研究[D].苏州：苏州大学，2006.

[5]夏光，冯东方，程路连，等.六省市排污许可证制度实施情况调研报告[J].环境保护，2005.

[6]韩建光.广州市大气排污许可证制度的实施[J].环境科学研究，1995，8（2）.

作者简介：李肇铸（1972-），男，副院长，单位：广州市环境保护科学研究院，主要从事环境管理与政策研究、土壤环境管理和土壤修复。