发达地区学前教育事业发展的现状调研及有关地方立法建议

吕苹　朱星曌

【摘要】调研人员以对浙江省杭、甬、湖地区的调研为例，对发达地区学前教育事业发展的现状进行了深入分析，发现发达地区学前教育事业整体发展状况相对较好，但也存在一些问题，如事业发展不够均衡、经费保障制度仍不健全、师资队伍水平差异显著、部分现有法规政策还难以得到有效落实等。基于此，调研人员就如何通过地方立法促进学前教育事业持续健康发展提出了相应的政策建议。

【关键词】发达地区；学前教育；地方立法；调研；浙江省杭、甬、湖地区

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2016）10-0003-6

學前教育是基础教育的重要组成部分，与地域文化、民众生活的关系非常密切，涉及千家万户的切身利益，具有显著的公共性。〔1〕学前教育一直是教育治理体系中比较薄弱的一环。当前，学前教育供需矛盾仍很尖锐，一些地区“入园难”“入园贵”问题仍十分突出。与此同时，学前教育发展不均衡问题严重，不同阶层子女的教育存在起点不公、差异显著的问题。从学前教育发展的历史看，学前教育长期处于边缘地位，其根本原因在于没有建立稳定的公共财政投入体制，尚未形成制度化的治理生态。〔2〕由此可见，推进学前教育立法成为亟需解决的关键问题，对学前教育事业的可持续发展以及国家治理体系的完善和治理能力的提升具有重要现实意义。为促进浙江省学前教育事业的健康、可持续发展，浙江省政府拟出台《浙江省学前教育条例》。为此，省教育厅组织成立了《浙江省学前教育条例》立法调研组，分三个调研小组，分别对杭州、宁波、湖州、温州、台州、丽水、绍兴、金华、衢州、嘉兴、舟山等全省11个地市、23个县（市、区）进行了全方位、多批次的调研。其中一组对杭州（简称杭）、宁波（简称甬）、湖州（简称湖）三市六个县（区）开展了调研，旨在了解浙江省发达地区学前教育事业发展现状及地方立法的经验，为省级立法提供借鉴。

一、调研设计

此次调研旨在了解浙江省发达地区学前教育事业发展的基本情况，包括事业发展规模、经费投入和教师队伍建设等情况，收集相关数据和资料，梳理学前教育地方立法需要解决的主要问题，从而为发达地区通过地方立法进一步促进学前教育事业持续健康发展提供政策建议。基于此，本调研小组选取浙江省学前教育事业发展水平较高的上述三个代表性地区开展调研工作。调研小组在每个地市选取2个县（区），共计6个县（区）为调研对象。为深入分析这些县（区）学前教育事业发展的具体情况，深入了解不同群体对学前教育地方立法的诉求，调研小组分别在这6个县（区）各抽样考察了3所幼儿园，分别为公办幼儿园1所、民办幼儿园2所（其中城区民办幼儿园1所、乡镇民办幼儿园1所）。

调研小组在前期开展预备性调研工作的基础上，编制了《幼儿园教师调研问卷》和《浙江省幼儿园基本情况调查表》。调研小组共计发放调研问卷180份，回收180份，其中有效问卷161份。调研小组对问卷数据进行了统计分析。

在前期开展调研工作的基础上，调研小组还编制了《幼教干部访谈提纲》，采取半结构访谈方式，对6个县（区）的幼教干部进行了深入访谈，并对访谈资料进行了整理分析。

除此之外，调研小组还通过听取汇报、看台账、与部分幼儿园园长和教师座谈、与当地教育局及政府相关部门领导座谈等方式，详细了解调研地区学前教育的基本情况，认真听取调研地区幼教干部、园长、教师及幼儿家长对当地学前教育发展的意见建议。

二、杭、甬、湖地区学前教育地方立法经验

浙江省人民代表大会常务委员会分别于2011年12月13日和2012年12月27日审议通过了《杭州市学前教育促进条例》和《宁波市学前教育促进条例》。这两份条例均对学前儿童权益保障、地方政府应承担的责任、地方政府对学前教育的投入保障、地方学前教育的管理与监督、保教人员资格与权利等方面作出了明确规定，〔3〕例如，明确地方政府对学前教育发展的责任，为学前教育经费投入划定底线。〔4〕这两份条例极大地促进了两地学前教育事业的发展，也对推动浙江省学前教育的立法进程起到了积极的作用。

2013年浙江省教育事业发展统计公报数据显示，杭、甬、湖地区学前三年儿童入园率均达到了99%左右，略高于浙江省的平均水平（97.6%），宁波鄞州区与杭州滨江区更是高达99.9%。在相关法规政策的支持下，以杭、甬、湖地区为代表的浙江省经济发达地区已基本满足了每个适龄儿童都能上幼儿园的需求。杭州市和宁波市各级政府均加大了对学前教育的经费投入力度，经费投入持续三年高速增长，甚至出现了高达28.3%（杭州滨江区）和14.1%（宁波宁海县）的投入占比（见表1）。相比较而言，尚未出台地方性法规的湖州地区经费投入占比增长较缓慢，徘徊于较低水平。从表2看，杭、甬、湖地区学前教育专任教师数、大专及以上学历教师占比、职称教师占比、持证教师占比、事业编制教师占比等指标均有所提升，尤其是已出台相关条例的杭州、宁波两地，大专及以上学历教师占比和持证教师占比两项指标增幅均十分明显，职称教师占比和事业编制教师占比略有增长，各项指标均显著高于浙江省平均水平。由此可见，杭州和宁波两地相关条例的出台的确在很大程度上加快了当地学前教育事业的发展。不过受限于地市层面立法的局限性，很多学前教育事业发展过程中产生的问题和矛盾尚未得到彻底解决。

三、杭、甬、湖地区学前教育事业发展面临的问题

1.学前教育事业发展不够均衡

通过实地考察与问卷调查，调研人员了解到，6县（区）等级幼儿园占比均达80%左右，湖州德清县高达97.2%。由此可见，杭、甬、湖地区学前教育整体发展水平较高。然而，在6个县（区）之间，等级幼儿园占比与优质幼儿园占比这两项指标存在显著差异。从表3看，湖州德清县与宁波宁海县的等级幼儿园占比相差21.2%，而从优质幼儿园占比来看，杭州滨江区与杭州临安县相差23.3%，宁波鄞州区与宁波宁海县之间更是相差32.8%。调研还发现，6个县（区）的优质幼儿园主要分布在市区和城镇等人口相对集中、经济较发达的地区，优质幼儿园占比在城乡、地市之间存在着显著差异。不仅如此，调研还发现，部分县（区）还存在一定比例的不合格幼儿园，部分学前儿童只能接受低质量的学前教育。

2.经费保障制度仍不健全

调研显示，在学前教育经费投入不断增加的同时，杭、甬、湖地区仍有部分县（区）的经费投入占比相对较低且增长缓慢。

调研人员通过对6县（区）相关人员的访谈了解到，6县（区）在经费拨款方面存在较明显的倾向性。例如，2013年度宁波宁海县财政性学前教育经费投入占比高达14.05%，但这部分经费中的绝大部分（97.2%）被投向了公办幼儿园，而占全县幼儿园总数84%的民办幼儿园却只获得了2.8%的经费拨款。经费拨款的倾向性直接导致该县民办幼儿园教育质量较低，社会力量办园积极性不高。进一步的实地考察发现，这类情况并非个案。因此，规范和完善学前教育经费保障制度，保证各级政府投入学前教育的每一分钱都能得到合理、合法、高效的使用，已成为杭、甬、湖地区学前教育事业健康发展亟需解决的问题之一。

3.师资队伍水平差异显著

表4数据显示，不论是大专及以上学历教师占比，还是初级及以上职称教师占比，各个地区间都差异明显。由于体制机制的原因，部分县（区）幼儿园教师大多为非编教师，他们的社会地位不高，工资待遇缺乏保障，职业发展前景比较渺茫，导致这些县（区）幼儿园教师队伍不稳定，优秀师资流失严重，教育质量难以得到有效保障。以宁波宁海县为例，截至2013年，该县共有146所幼儿园，在1320名幼儿园教师中，非编教师占74.62%。与公办幼儿园在编教师相比，非在编幼儿园教师的工资福利待遇偏低，平均年收入仅为2.8万元，而在编教师平均年收入为7万元（见表5）。较低的工资待遇很难吸引合格乃至优秀的非编教师长期坚守工作岗位，既不利于学前教育师资整体水平的提升，更不利于幼儿的健康成长。

4.部分现有法规政策还难以得到有效落实

通过对6县（区）的实地考察以及对当地幼教干部的访谈，调研人员发现，部分地区仍存在着一些制度缺失与法规政策可执行性较差的问题。例如，6县（区）内大部分幼儿园教师的加班工资都存在或多或少被拖欠或没有按照《劳动法》支付的现象，少数偏远山区非编教师的基本工资和福利更是缺少有效保障。即便是在已出台《学前教育促进条例》的宁波市，部分符合条件的幼儿园教师的年收入也没有像《条例》规定的那样达到当地平均工资的1.5倍。调研还发现诸多类似问题。例如，不同县（区）内，幼儿园质量评估在评估主体和评估方式的选择上存在较大差异；大部分县（区）在社会组织或机构支持幼儿园教育工作方面缺乏相关规定和实施细则；部分县（区）小区配套幼儿园产权问题因为与《物权法》冲突而长期无法得到解决；社会力量办园缺乏必要的法律法规依据及明确的奖惩措施；园所事故处理缺乏可操作的责任分担机制和可作为依据的法律条款，等等。调研人员认为，尽管近两年来各级政府对学前教育事业的政策支持力度持续加大，尤其是杭州、宁波两地已经出台了地方性学前教育法规，但由于执行力度不足等原因，各地出台的相关法规和政策在一致性和权威性方面比较欠缺，亟需通过省级层面的学前教育立法加以统一协调与管理。

四、通过地方立法促进学前教育事业持续健康发展的政策建议

1.整体提升学前教育质量，确保底线公平

社会公平的基石是教育公平，教育公平的起点是学前教育公平。〔5〕学前教育发展仍不均衡的现状已成为发达地区学前教育事业迈向公益性与普惠性发展道路的最大障碍。

针对发达地区学前教育公共资源分配不均的问题，调研人员建议通过立法引导地方政府重视发挥示范幼儿园的辐射作用，推动乡镇中心幼儿园与农村教学点之间的合作与交流，带动周边幼儿园整体提升教育质量；建议通过立法鼓励地方政府综合运用政治、经济、文化等多种手段，加大经费投入，出台有针对性的优惠政策，以提高学前教育发展相对滞后地区的教育质量，改变学前教育发展不均衡的现状；建议通过立法明确各级政府应承担的学前教育“兜底责任”，重视满足弱势群体对学前教育公共服务的诉求；建议通过立法规范学前教育资源配置的合理性与有效性，推进幼儿园的分类改革，减少对同类幼儿园的分级管理，促进跨部门协作，加快对无证园的整改、规范及取缔步伐，提高普惠性幼儿园的覆盖率，逐步消除层级差别，以确保学前教育的底线公平。

2.增加学前教育经费投入并单列预算，重点保障非营利性幼儿园的经费投入

财政投入是学前教育事业发展的生命线，没有可靠、稳定的经费投入作保障，将很难实现学前教育事业的稳步发展。通过对调研地区经费投入和使用情况的分析以及对相关人员的深入访谈，调研人员认为，以杭、甬、湖地区为代表的发达地区虽说在学前教育经费投入上基本满足了当地学前教育事业发展的初步需求，但從中长期发展来看，现行的教育经费投入与使用政策很难适应发达地区学前教育事业发展的未来需求。

调研发现的主要问题包括：学前教育财政经费投入不均衡，公办、民办幼儿园经费投入比例失衡，针对处境不利儿童发展项目的经费支持力度不足等。调研人员在整体考虑上述地区近三年学前教育经费投入比例的基础上，针对仍有部分县（区）经费投入比例较低、经费增长缓慢等问题，建议通过立法，规定各级政府要将学前教育经费在财政性教育经费中加以单列，并明确规定各设区市学前教育经费占比应当不低于8%，各县（市）不低于5%。在经费使用方面，纠正经费投入向公办幼儿园倾斜的现状，建议通过立法明确各级公共财政投入优先用于“广覆盖，保基本”的非营利性幼儿园的建设和运行，尤其要出台细则加强对非营利性幼儿园的经费扶持。为进一步保障低收入家庭学前儿童享有平等受教育的权利，建议政府部门在立法的同时重点推进处境不利儿童资助制度的建立，以资助家庭经济条件困难幼儿以及孤儿和特殊儿童享有普惠性学前教育；为针对处境不利儿童实施的补偿教育等相关项目提供专项资金支持；鼓励社会力量捐赠、兴办学前教育，并享有符合国家规定的相应优惠政策。

3.保障幼儿园教师的基本工资待遇，保护幼儿园教师合法权益

学前教育师资队伍整体水平较低是制约发达地区学前教育事业进一步发展的最大问题。〔6〕为了吸引更多优秀人才投身学前教育事业，同时保持已有师资队伍的稳定，首要任务是要保障幼儿园教师的基本工资待遇。调研人员在对相关县（区）相关政策进行文本分析的基础上，建议立法将“幼儿园教师人均年收入应达到当地城镇单位就业人员平均工资水平以上”作为标准写入相关条例当中，从而为各级政府制定提升教师工资待遇的具体政策提供法律依据。同时，建议立法将保障幼儿园教师基本待遇纳入到相关干部考核评价标准当中，以确保责任到人。建议立法明确规定学前教育机构应当公开招聘并逐步配足在编教师及学前教育专职管理人员，依法维护幼儿园教师获得劳动报酬、享受社会保障等基本权益，并在法规及政策条文中明确规定违反法规及政策条款应承担的相应法律后果。

严格的教师准入制度是提升师资队伍水平的重要前提。建议立法规定学前教育机构须逐步实行职业准入制度，幼儿园教师须持证上岗。为提高在职幼儿园教师的保教水平，须立法保障公、民办学前教育机构教师享有同等的培训权利和机会，并在参与培训过程中享有同等待遇。在此基础上，建议在立法的同时出台相关政策，鼓励各级教育部门有质量地增加在职教师的培训和研修机会，扩大培训受益面，以促进教师的专业成长。

4.细化并落实《学前教育促进条例》，提高法规政策的可操作性

调研发现，在已出台相关条例的部分地区，在涉及到一些具體问题时仍难以找到明确的法规依据。调研人员认为，已有政策文件和法规条例的可操作性较差，是导致当前《学前教育促进条例》执行不利的重要原因。细化《学前教育促进条例》，是增强法规可操作性的重要手段之一。〔7〕在细化具体条例的过程中，应把握以下几个原则：一是坚守底线。例如，应立法明确幼儿园教师职业的准入制度，严格把关，从而在源头上保障学前教育师资的质量，确保学前教育工作的专业性与科学性。二是科学立法。例如，在建立保教工作督导评估制度方面，应吸收相关领域最新研究成果，科学规划学前教育评估体系。三是因时制宜。例如，在教育用地的产权方面，建议立法明确新建小区配套幼儿园的产权归属问题，对部分已有小区配套幼儿园产权不明的问题，应当在遵守底线原则的同时，允许地方政府因地制宜、因时制宜，妥善处置历史遗留问题。

只有进一步明确执法主体，制定并真正落实地方《学前教育促进条例》，形成常态、长效的学前教育管理制度，才能更好地促进发达地区学前教育事业的健康发展。

参考文献：

〔1〕〔5〕庞丽娟，韩小雨.中国学前教育立法：思考与进程〔J〕.北京师范大学学报：社会科学版，2010，（5）：16-17.

〔2〕吕苹.论学前教育的公共性〔J〕.教育发展研究，2014，（4）：30-31.

〔3〕杭州市人民代表大会常务委员会.杭州市学前教育促进条例〔S〕.杭州：浙江省人民代表大会常务委员会，2011.

〔4〕宁波市人民代表大会常务委员会.宁波市学前教育促进条例〔S〕.杭州：浙江省人民代表大会常务委员会，2012.

〔6〕孙燕.发达地区学前教育师资发展现状与研究：基于浙江省绍兴市的调查分析〔J〕.江苏第二师范学院学报：社会科学，2014，（4）：28-29.

〔7〕徐瑛.台湾学前教育立法及启示〔D〕.西安：陕西师范大学，2003.