人口变动趋势下基本公共服务精准配置策略研究

王 茜，麻 薇，张许颖

(中国人口与发展研究中心，北京100081)



公共管理

人口变动趋势下基本公共服务精准配置策略研究

王 茜，麻 薇，张许颖

(中国人口与发展研究中心，北京100081)

公共服务的精准配置关键在于摸清服务对象的人口学特征。“十三五”期间我国人口总量依然持续增加，出生人口显著上升，老龄化趋势更加严峻，人口流动日趋频繁，城镇化水平明显提升，户籍人口城镇化和常住人口城镇化差距进一步缩小。这客观上对我国基本公共服务在总量、结构、区域、人群等方面的精准配置提出了严峻挑战。借鉴国内一些地区基本公共服务配置的基本经验，提出基本公共服务精准化配置相关策略，为政府进行基本公共服务精准配置提供政策参考。

人口流动；人口结构；基本公共服务；精准服务

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出，到2020年全面建成小康社会，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。“十三五”期间恰恰是总体实现基本公共服务均等化的关键期和攻坚期。

基本公共服务精准配置的关键在于服务对象，而服务对象的人口学特征(总量、结构、分布、迁移等)又是精准配置的重点。[1]因此，深入研究“十三五”时期我国人口变动的趋势，分析我国基本公共服务精准配置面临的挑战，并提出应对策略和政策建议，对2020年总体实现基本公共服务均等化和支撑政府决策具有重要的实践意义。

一、“十三五”时期我国人口变动趋势测算结果

(一)测算方法、数据来源和参数设置

本文使用PADIS人口微观仿真模型，主要根据Monte Carlo原理和出生、死亡、迁移、婚姻等分布规律，模拟单个人的“生长-离家-婚姻-生育-死亡”过程，分抽样、仿真、统计三个步骤进行测算。PADIS人口微观仿真方法可以将人口个案数据按照农业户籍、非农业户籍和不同省份，标记不同生育政策作用情况。

本文以国家统计局第五次人口普查(以下简称“五普”)1 180万个案数据为基础，考虑出生漏报，依据国家统计局2005年小普查数据、2010年“六普”数据、2014年人口变动抽样数据等可获得的信息，对数据进行整合、校验和比对。

本文大致会用到如下四类参数：(1)仿真基础数据。使用国家统计局2000年“五普”10%人口普查个案数据，共11 803 940条。(2)漏报数据补填。根据2000年“五普”10%数据汇总出的分城乡、分性别的年龄别分布与“五普”公布的100%分城乡、分性别的年龄别分布的差异，计算出2000年“五普”0～9岁低龄组人口漏报个案，然后按随机方式找出年龄差在15～49岁之间的妇女标记为母亲进行人口个案的填补。填补调整之后为12 081 485条，在全国人口年龄结构具有代表性。(3)数据校验与调整。根据国家统计局2005年小普查抽样结果数据进行校验，调整了独生子女比例等数据，再仿真到2010年，对比“六普”年龄结构和婚姻状态数据，基本一致后，进行仿真测算。2010年仿真实际样本量约为全国人口的0.923%。(4)新信息校验。根据2014 年国家统计局人口变动抽样的年龄结构、已婚育龄妇女孩次结构等数据，对个案数据又作了相应调整，尽量与国家统计局的数据相吻合。调整之后的个案数据达到13 028 399条，作为本次仿真的起点数据。

此外，仿真过程使用如下参数：(1)使用“六普”数据的年龄别生育模式；(2)使用PADIS 决策支持平台提供的婚姻状态转移数据；(3)预期寿命：起始值为2010年“六普”数据公布的全性别平均寿命74.83 岁，其中男性72.38岁，女性77.37岁；终点值采用联合国世界人口展望2015年版本设定的2050年的预测值，2050年男性平均预期寿命上升至78.67岁，女性平均预期寿命上升到81.25岁；(4)出生性别比：2010年“六普”数据为117.94，假定2030年逐步下降到107，并稳定到2050年；(5)进入超生事件的比例：设定为5%、3%，具体含义是2016 年以前，已生育一孩的已婚育龄妇女且不符合二孩生育政策的有5%进入超生事件；已生育二孩的已婚育龄妇女中有5%发生三孩生育事件，2016年以后该比例降低为3%；(6)不孕不育率：按照10%估计；(7)独生子女的婚配模式：使用2009年“独生子女婚姻状况和生育情况抽样调查”(原国家人口计生委发规司组织)数据，计算农业户口和非农业户口单独、双独、双非等育龄妇女家庭分年龄段所占比例，对2010年仿真个案数据作相应回填与修正；(8)目标人群：考虑生育政策的实际情况测算“全面两孩”政策实际影响。*2013年前，农村已经实行“单独两孩”政策的有辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽、天津等七省(市)；农村已经实行“全面两孩”政策的有海南、云南、青海、宁夏、新疆等五省(区)；其余 19 个省(市，自治区)，农村已育一个女孩的育龄妇女家庭户可以生育二孩(1.5 孩政策)。2014年开始，各省(市、自治区)城乡全面实施“单独两孩”政策。

(二)“十三五”时期我国人口变动趋势测算主要结果

1.人口基本态势。测算结果表明，2016-2020年中国人口呈增长态势，大约在2018年我国总人口将突破14亿人。“十三五”期间劳动年龄人口呈下降态势，15～59岁劳动年龄总人口将由2015年的9.227亿人下降到2020年的9.175亿人，占总人口的比重将由2015年的66.8%下降到2020年的64.3%。少儿抚养比将由2015年的0.240 提升到2020年的0.263；老年抚养比将由2015 年的0.141提升到2020年的0.179；总抚养比将由2015年的0.381 提升到2020年的0.442。

2.户籍人口城镇化和常住人口城镇化差距进一步缩小。2014 年年末我国城镇化率为54.8%，预计“十三五”期间城镇化率将突破60%，城镇人口预计在2020年将达到8.7亿人。与此对应，我国农村人口规模在萎缩，到2016年大约下降到6亿人以下，到2020年维持在5.6亿人。“十三五”期间非农化率预计突破40%，到2020年年末预计达到45.2%。户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由2015年的18.4%下降到2020年的15.6%。随着后发省份的快速赶超，我国各个省份的城镇化差异日趋缩小。据测算，到2020年，除西藏外，其它省份的城镇化率均会超过50%，进入城市主导的社会形态。其中，北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、广东七个省份的人口城镇化率超过70%，进入城镇化的成熟阶段。户籍人口非农化测算结果显示，到2030年，全国有22个省份的户籍人口城镇化率超过50%；到2050 年，除西藏外，所有省份的户籍人口城镇化率均超过50%。

3.出生人口变动趋势。本文根据不同的生育意愿情景，分别设定高方案、中方案和低方案。图1显示，2016年实施“全面两孩”政策，即使是低方案，也会出现一个生育小高峰。高方案的出生人口高峰在2017年，此时出生人口总量将为2 005万人。

注：2010-2015年数据来自国家统计局统计公报，2016-2020 年数据为测算结果。

4.学龄前儿童和在学儿童规模变动趋势。“全面两孩”政策实施后我国0～6 岁的儿童总量呈现不断增加的态势。2014年我国0～6岁的儿童总量为1.102 亿人，2020年高方案0～6岁儿童总量将达到1.298 亿人，中方案为1.328亿人，低方案为1.270 亿人。从3～6岁的学龄前儿童规模来看，2014年我国3～6岁学龄前儿童为6 259.1 万人，2015年略微有所下降，为6 240.8 万人，2016 年、2017年、2018年和2019年分别为6 245.3 万人、6 275.4万人、6 377.2万人和6 572.2万人。2016年和2017年新增二孩人口只有到2020年才能进入3～6 岁的学龄前儿童(见图2)。

注：2010-2015年数据来自统计年鉴，2016-2020年数据为测算结果。

5.人口老龄化变动趋势。人口老龄化加速是未来我国人口结构变化的基本特征之一。2014 年我国60岁及以上老年人口为2.104 亿人，其中65 岁及以上老年人口为1.361 亿人，80岁及以上老年人口为2 466 万人。据测算，“十三五”期间我国老龄化速度将加快。2020年60 岁及以上老年人口将达到2.524 亿人，其中65 岁及以上老年人口将达到1.793亿人，80 岁及以上老年人口预计达到3 025万人(见图3)。

注：2010-2015年数据来自统计年鉴，2016-2020年数据为测算结果。

6.流动人口变动趋势。改革开放30多年以来，我国农村劳动力向城镇转移的潜能得到大量释放，流动人口总量呈现下降趋势。2015 年，我国人户分离人口由2014 年的2.98 亿人下降到2015年2.94 亿人，流动人口由2014年的2.53亿人下降到2015 年2.47亿人。“十三五”时期，随着我国新型城镇化(尤其是就地城镇化)的快速推进和区域经济一体化进程的加快，未来我国人口流动不仅总量呈下降趋势，而且省内短距离的流动占全部流动人口的比重会上升，而跨省迁移占全部流动人口的比重会下降。据测算，2020 年我国人户分离的人口预计为2.28亿人，其中流动人口为1.93亿人(见图4)。

注：2010-2015年数据来自统计年鉴，2016-2020年数据为测算结果。

测算结果表明，到2020 年，个体流动的总规模为5 491万人，占比为28.45%；家庭式流动的总规模为1.38亿人，占比为71.55%，其中，举家流动规模为9 431万人，占全部家庭式流动人口的68.3%(见表1)。2016年0～6岁的流动儿童为1 139万人，占全国0～6 岁儿童的10.12%；0～14岁的流动儿童为2 449万人，0～17岁的流动儿童为3 827万人。到2020年，0～6岁的流动儿童下降为931万人，占全国0～6岁儿童的7.17%；0～14岁的流动儿童为2 001万人，0～17岁的流动儿童为3 127万人(见表2)。

表1 “十三五”期间流动人口家庭迁移变动趋势

注：个体流动，指的是只有一个人，没有与任何家庭成员一起在流入地生活。准家庭流动，指的是部分核心家庭成员(可能是配偶，可能是子女，也可能是未婚受访者的父母和未婚的兄弟姊妹)没有进入流入地，与流动人口一起共同生活。举家流动，指的是核心家庭成员不是以个体或部分家庭成员，而是以完整家庭的形式离开流出地，进入流入地。

表2 “十三五”期间流动儿童规模变动趋势

二、人口变动对基本公共服务精准配置的影响

(一)人口变动对基本公共服务资源供给的影响

首先，出生人口增多客观上需要更多的妇幼保健和学前教育服务资源。“十三五”期间，计划生育政策进一步完善，“全面两孩”政策2016年已实施，出生人口客观上必然增加。政策实施后，城镇的出生人口预计每年平均增加25%左右。总体来看，调整政策后，出生人口增加会对计划生育妇幼保健公共服务造成一定程度的影响，特大城市、省会城市中的助产服务机构的服务供给能力将面临挑战，尤其是优质助产服务机构压力较大。[2]实施“全面两孩”政策后，2017—2020 年每年高龄产妇预计达到330～350 万人，大约是往年高龄产妇的1.3～1.4 倍。在大城市，这个情况更加突出，将进一步加大对妇幼健康服务的压力。此外，出生后的孩子三年后立即进入学前教育阶段，由此需要增加对学前教育资源的供给。

其次，老年人口的增加呼吁更多的养老服务和医疗保健服务资源。“十三五”期间我国老龄化程度加快。60 岁及以上的老年人口总量呈现快速增加势头，到2020 年将达到2.524 亿人，此时80 岁以上的高龄老人将超过3 000 万人。[3]老龄人群的增加对社会养老服务资源构成压力和挑战，包括与养老有关的社会保险服务、医疗保健服务、殡葬服务等等。数据显示，“十三五”期间我国死亡人口将以每年17 万人的速度增加，到2020 年我国死亡人口将达到1 115 万人左右。老年人口的增加不仅需要增加养老资源，更重要的是，将连动其他服务资源的结构性和总量的变动。

(二)人口流动对基本公共服务资源结构性分布的影响

第一，城镇化进程需要基本公共服务资源城乡均衡。“十三五”是我国城镇化快速提升的五年，城镇化率将由2015年的55%提升到2020年的60.8%，首次突破60%，由此深刻地改变我国的城乡结构、人口分布以及基本公共服务资源的配置。[4]城镇化不仅意味着城市需要更多的基本服务资源，比如更多的医疗卫生服务、社会服务、公共教育服务和计划生育服务等等，而且不能造成城乡基本公共服务资源的失衡。[5]这就迫切需要加强城乡基本公共服务资源一体化建设。此外，城镇化进程除了增加城镇基本公共服务资源外，还对城镇基本公共服务资源的质量提出更高要求。在这种情况下，实现基本公共服务资源优化和合理配置至关重要。

第二，人口区域间流动需要基本公共服务区域均衡。“十三五”期间，我国区域经济一体化进程步伐加快。区域经济合作作为改革开放和完善市场经济体制的重要手段，将成为“十三五”期间我国经济社会发展的新趋势、新动力。据统计，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。然而，这些城市群的人均基本公共服务供给明显不足，户籍人口和流动人口在享受基本公共服务上明显失衡。城市协同发展迫切需要完善与人口均衡流动配套的基本公共服务体系。[6]

三、国内基本公共服务精准配置的基本经验

(一)以公共服务责任清单为重点的“账单式”规范化配置策略

湖南省2014 年推出《基本公共服务清单》(湘政办发〔2014〕70 号)，2015 年又公布了最新的《湖南省2015年基本公共服务清单》(湘政办发〔2015〕29 号)，明确了服务项目、保障标准、覆盖水平和支出责任。《湖南省2015 年基本公共服务清单》分为免费公共服务类(35 项)、面向特定人群补助类(28 项)和政府提供的保障性公共产品类(11 项)。“账单式”配置不仅方便政府进行预测和结算，也有利于民众一目了然地了解政府所提供的基本公共服务内容，有助于基本公共服务配置的规范化、标准化和公开化，是基本公共服务配置和管理的有效策略。

(二)以整合基层基本公共服务为抓手的“一门式”配置策略

广东省佛山市禅城区探索了基本公共服务的“一门式”配置策略，即进入一家或者一个口径或者端口或者APP 就可以享受绝大部分基本公共服务，而不需要跑多个部门。“一门式”服务在不动各业务系统的前提下有效地整合了基层办事业务系统，极大地提高了基层基本公共服务的供给能力和效率，将是基层基本公共服务供给模式的新探索。

(三)以“互联网+基本公共服务”为平台的“微服务”配置策略

微服务的重点是依托云技术和大数据以及APP 等载体，将基本公共服务推送到每个个体的“微端”，即将庞大的基本公共服务做到细致入微，具体到每个个人，让个人享受到基本公共服务的温暖。优化配置基本公共服务资源的有效方式是借助互联网和快速的物流技术，实现基本公共服务网络的互联互通，真正意义上做到基本公共服务的虚拟化、网络化以及随时随地共享。目前我国上海、杭州、北京、深圳等各大城市形成了不同类型的“微服务”配置策略：有的城市按部门分类的资源整合模型，将办事资源按照部门、机构职能进行整合；有的城市按主题分类的资源整合模型，以用户分类为基础组织网站服务内容，按用户生命周期确定用户需求，建立快速通道，提供更加便捷的服务渠道；还有的城市按场景流程的资源整合模型，对用户对象进行分类，并在生命周期设置主题和建立快速通道等做法的基础上提供更加人性化的服务方式，包括主动界定用户需求，按场景整合服务内容和整合部门服务资源。场景服务模式，将分散的部门办事资源集中到统一的流程下，突破了以往按部门办事流程整合资源的界限，使服务更加人性化。此外，不少城市在社区层面推进“互联网+基本公共服务”“微服务”策略，建设和完善地理信息系统(GIS)，将原来分散在不同委办局、街道、居委会及其他部门的公共资源信息整合起来，建立社区公共资源优化配置模型系统，动态把握各社区资源配置情况，及时地发现新需求、新问题，并在此基础上建立公共资源配置管理、服务和决策支持系统，为领导决策提供有力支持。

(四)以“人才+硬件+软件+信息+资源”为组合的“套餐式”配置策略

贵州省、江西省等形成了以“人才+硬件+软件+信息+资源”为组合的基本公共服务“套餐式”配置策略，即基本公共服务配置需要将人才、硬件、软件、信息和资源等组合在一起进行配置，形成“套餐式”组合配置。这种配置策略可以避免当前在基本公共服务资源配置上只注重资源等硬件配置，而对人才等软性服务配置滞后，造成硬件配置无法发挥真正的用处，最终形成资源浪费的现状。“套餐式”配置需要整合服务资源。为了推动资源配置的有效性，需要对不同来源、内容相似的基本公共服务进行整合。这种配置策略在很多城市得到广泛应用。

(五)以居住证为依托的“积分制”配置策略

基本公共服务的配置毫无疑问必须依托居住证来实施。一方面，不能以户籍制度来闲置基本公共服务的享用；另一方面，以居住证为保障，采取积分制的形式，确保长期居住在城市但又从事诸如保姆、补鞋、修拉链等服务行业的基层居民能享受基本公共服务。目前，以北京和上海为首的很多城市已经实施“积分入户”“积分入学”等积分形式的公共服务资源配置策略。不同积分对应不同基本公共服务，积分越高，享受的基本公共服务越全面、质量也越高。

(六)以诚信体系建设为核心的“累积制”配置策略

北京、上海、浙江等省市推出了基本公共服务的诚信体系建设。基本公共服务的配置需要结合诚信体系建设来实施。一方面，政府能按照基本公共服务清单不打折扣地履行承诺和责任，其诚信体系可以进行累积；另一方面，公民享受基本公共服务也需要基本的诚信门槛，诚信值太低的公民应该在基本公共服务享受上被拒，或者通过社区义工等途径来改善或累计诚信，这样才能享受基本公共服务。因此，基本公共服务配置应该和诚信体系建设相辅相成。

四、人口变动趋势下我国公共服务精准化配置的策略建议

基于“十三五”人口数据变动特征，借鉴国内公共服务精准配置的策略经验，本文提出了基于人口测算数据为基础的公共服务精准化配置策略，主要包括五个方面的内容：

第一，对未来人口变动进行精准化预测和监测。基本公共服务配置的关键在于服务对象，即不同属性特征的人口。因此，加强对未来人口规模、结构和分布的预测和监测，是实现基本公共服务精准化配置的前提和基础。当前应该加强未来人口趋势变动的预测，加强对城镇化、老龄化、少子化的监测和预测，突出对人口的社会经济特征属性的监测，为基本公共服务精准化配置提供数据支持和保障。

第二，根据人口变动量身定做精准化服务账单。人口规模和结构的变动必然带来服务内容的相应改变。借鉴湖南省的“账单式”资源配置模式，为不同人群提供账单式服务，比如，为0～3岁的婴幼儿提供分阶段、分性别、分内容的基本公共服务账单，为65岁及以上的老年人口提供分阶段、分性别、分健康状况的基本公共服务账单，为15～49岁育龄妇女提供分阶段、分孩次、分婚姻状况的基本公共服务清单，等等。

第三，以APP为抓手强化基本公共服务精准化供给和配送。结合互联网平台和大数据分析技术，形成以APP为抓手的基本公共服务“个性化”“套餐式”“打包式”的服务模式。通过APP平台，强化基本公共服务的“微服务”，提升基本公共服务的广度和深度，拓展基本公共服务的触角，丰富基本公共服务的个性化内涵，增强基本公共服务的精准化配送和供给。

第四，以居住证为载体探索基本公共服务的积分供给制度。当前，流动人口是影响基本公共服务精准配置的难点。应借鉴北京和上海等特大城市的居住证制度，探索以居住证为载体的基本公共服务的积分供给和服务制度。积分制度本身就是基本公共服务的精准量化服务模式，而通过精确的积分有助于量化服务的水平和质量。

第五，以诚信为基础完善基本公共服务的精准携带。建立基本公共服务的诚信体系是围绕人口变动的精准化公共服务配置策略的根本。精准化配置关键在于诚信。诚信制度的建立也有助于基本公共服务的精准携带，是基本公共服务可携带的制度保障。

[1] 杨翠迎.城镇化进程中公共服务资源配置面临的挑战与对策[J].甘肃社会科学，2014(4):9-13.

[2] 陆晓文.面向以人为本的上海2040基本公共服务体系研究[J].上海城市规划，2015(3):10-15.

[3] 邢伟.“十三五”时期健全基本公共服务体系的总体思路[J].宏观经济管理，2015(2):25-27.

[4] 姜晓萍，陈朝兵.我国基本公共服务体系的共同趋势与地区差异[J].上海行政学院学报，2013(6):4-16.

[5] 盛亦男.中国流动人口家庭化迁居[J].人口研究，2013(4):66-79.

[6] 杨菊华，陈传波.流动人口家庭化的现状与特点:流动过程特征分析[J].人口与发展，2013(3):2-13.

[责任编辑：林丽芳]

On Precise Distribution Strategy of Basic PublicService in Trend of Demographic Change

WANG Qian, MA Wei, ZHANG Xu-ying

(China Population and Development Research Center, Beijing 100081, China)

The key to the precise allocation of public service is to find out the characteristics of the population. During the “13th Five-Year” period， China’s population is still increasing, the birth population has risen significantly, the aging trend is more severe, population mobility is becoming increasingly frequent, the level of urbanization has been significantly improved, the gap is further narrowed between household population urbanization and urbanization of the resident population, which objectively gives more challenge in the precise configuration of China’s basic public service in the total, structure, region, population, etc. From the experience of the basic public service configuration in some domestic regions, several relevant measures for the accurate allocation of basic public service are presented, and the policy reference for the government is provided to carry out the basic public service.

population migration; population structure; basic public service precision service

2017-01-20

联合国儿童基金会课题(2016A0101)

王 茜(1984—)，女，山东滨州人，中国人口与发展研究中心见习研究员； 麻 薇(1981—)，女，满族，北京人，中国人口与发展研究中心研究实习员； 张许颖(1964—)，男，河南郑州人，中国人口与发展研究中心研究员。

D630；C923

A

1674-3199(2017)03-0030-08