生态文明建设下福建省“海岸公园”发展的路径选择

孙国峰　王秋华

摘要：以湄洲岛黄金沙滩海岸公园为例，从福建省30个海岸公园的概况入手，分析了莆田市湄洲岛黄金沙滩海岸公园存在的问题，提出了建设湄洲岛黄金沙滩海岸公园的对策建议，以期对生态文明建设下福建省“海岸公园”的生态可持续发展提供理论参考和路径选择。

关键词：生态文明；海岸公园；湄洲岛

中图分类号：F127

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）8026404

1引言

世界自然保护联盟（IUCN）认为海岸公园是保护地的一种类型①

，海岸公园作为以Ⅴ类保护区为主的保护区类型之一，其以保护自然生态系统和提供游憩娱乐为主要管理目标。归纳不同国家和地区海洋保护区的理念和类型，可将海岸公园定义为：具有一个或多个保持自然状态或低开发度的，具有地质地貌景观和文化价值的海岸带地理区域，能为人类提供生态、科研、教育、游憩娱乐的场所，是国家以保护为目的而设立的海洋保护区。

“十三五”时期，我国将实施“蓝色海湾”等重点工程，在“蓝色海湾”整治工程中，要实施环境综合整治并因地制宜建设海岸公园。为了使我国海岸线资源以及海洋生态系统得到较好的保护并得到合理开发利用，政府部门和学术界在实践和理论方面进行了一些有益的探索和研究。它们主要体现在以下领域：国家公园（有海岸线）、海滨名胜风景区、国家滨海湿地公园的建立和研究[1～4]；海岸带可持续发展与综合管理研究，海岸带综合管理体制和运行机制研究，对沿海生态资源评价指标及尺度的研究等[5～7]；海岸带土地利用的相关研究[8]；海岸带区域资源开发与产业发展的相关研究[9]；海岸带自然资源开发与保护[10]。而就海岸公园的专门或案例研究目前从文献上还很难看到。

福建省海岸線长3752 km，有143处滨海沙滩，沙滩资源丰富。但最近几年随着经济持续发展，人们对海岸带开发力度不断加大，海岸蚀退、沙滩退化等问题也随之出现，滨海沙滩亟待保护与修复。为深入贯彻实施福建生态省战略，服务生态文明试验区建设，2016年4月，福建省海洋与渔业厅组织全省各市县对辖区内的海岸进行申报，并在2016年8月26日评审出了30个海岸公园。由于这是福建省首次设立海岸公园，目前关于福建省海岸公园发展方面的相关研究尚在起步阶段，海岸公园的发展还存在诸多问题。以莆田市湄洲岛黄金沙滩海岸公园为例，从福建省30个海岸公园的概况入手，重点分析莆田市湄洲岛黄金沙滩海岸公园存在的问题，提出发展湄洲岛黄金沙滩海岸公园对策建议，以期为生态文明建设下福建省“海岸公园”的发展提供有益参考。

2福建省海岸公园概况及其共性问题

此次福建省审批通过的30个海岸公园以滨海沙滩为主，还包括红树林和沿海滩涂。这些海岸公园地处福建省东部沿海地区，毗邻台湾，是海峡旅游合作区的西岸与东岸交流的重要纽带和桥梁。这里气候温和，年均降雨量充足，属典型的亚热带海洋性季风气候。海岸公园分布着海景、沙滩、礁景、港景、林和石景等自然景观，资源丰富且各有特色。莆田市的2个海岸公园和厦门市的4个海岸公园相对于其他海岸公园就资源特色来说会比较突出，因为它们分别依托湄洲岛和鼓浪屿2个国家级的风景区。另外，由于这30个海岸公园处于沿海地区，交通条件相对来说还是比较便利的，因此区域可进入性比较高。尤其是厦门市的4个海岸公园地处经济特区，周边经济发达，交通条件最好。从开发状况上看，宁德市的7个海岸公园开发状况相对较低，厦门市的4个海岸公园开发状况较高，其他海岸公园的开发状况较一般（表1）。

由于福建省海岸公园的发展建设才刚刚起步，因此存在一些共性问题。首先，海岸公园发展的具体方案还未详细制定，对海岸公园的具体范围尚未清楚界定，各海岸公园资源权属并不明晰。以土地权为例，相关法律法规并不完善；另外，在管理体制上，存在“多头管理，条块分割”的现象，现有海岸公园管理单位的行政级别差

别很大——福鼎小白鹭海岸公园的管理机构是宁德福鼎市海洋与渔业局，为正处级机构；福清目屿——鹅闹夫妻湾海岸公园的管理机构是福州福清市沙浦镇牛峰村民委员会，属于乡科级以下的机构；泉州台商投资区张坂月亮湾海岸公园的管理机构是泉州台商投资区管委会科技经济发展局，为副处级机构；厦门鼓浪屿沙滩公园的管理机构是厦门市海洋与渔业局，为正厅级机构。另外，归口管理单位也不同，有些由市县（区）共管，有些归县（区）政府管理。这些都给资源的综合管理、保护和开发带来诸多不便。其次，海岸公园的管理不仅缺乏专业人才，而且资金普遍不足，这在一定程度上阻碍了海岸公园的良性有序发展。再次，由于福建省30个海岸公园今年8月末才审批通过，社会参与不足，在监督管理上还有待进一步改进。最后，保护区的保护管理工作常常会和当地社区的发展产生一定矛盾。

3对湄洲岛黄金沙滩海岸公园的案例分析

3.1典型性

为了便于研究，选取湄洲岛黄金沙滩海岸公园作为案例进行分析。首先，湄洲岛黄金沙滩海岸公园所处的湄洲岛旅游基础好，是妈祖信俗世界遗产地、国家级海洋公园 、国家级旅游度假区、国家级风景名胜区和省对外开放旅游经济区，品牌度高，有利于对海岸公园发展的探索和研究。其次，在资源特色、开发状况、交通条件等方面与其他海岸公园相差不大。最后，湄洲岛黄金沙滩海岸公园在发展中与其它海岸公园一样也存在共性问题。

3.2概况

湄洲岛黄金沙滩海岸公园主要部分为湄州岛黄金沙滩，也称九宝澜沙滩，位于湄洲岛

西南突出部的连岛沙坝上，沙滩长3000 m，宽300～500 m，坡度50～60 m，主要由细沙组成，滩平坡缓，沙细如面，色如黄金。北拥千畴绿林，南临万顷碧波，碧海银滩，被誉为“天下第一滩”， 美国一位环球旅行家触景生情，赞美此地为“东方夏威夷” [11]。湄洲岛全岛约4.2万人，所依托的莆田市对其经济支持水平一般[12]。以妈祖文化和民俗文化为代表，湄洲岛黄金沙滩海岸公园资源特色突出，资源也较为丰富。但交通条件一般，开发状况属中等水平，环境保护以及相关基础配套设施还有待改进。

3.3存在的问题

总体来看，湄洲岛黄金沙滩海岸公园在管理体制、资源权属、资金机制、社会参与和监督机制、资源保护与社区发展等方面都存在一定的问题，在海岸公园建设的起步阶段应给予高度重视。

3.3.1管理体制不顺，资源权属不清。

海岸公园管理体制应体现统一、规范、有效管理的原则，有利于海岸公园充分发挥其生态、游憩、经济、科研和教育的功能。湄洲岛黄金沙滩海岸公园与其他海岸公园在管理体制上存在一个共性问题，即“多头管理，条块分割”。湄洲岛黄金沙滩海岸公园管理单位为秀屿区正处级建制的海洋与渔业局，由莆田市和秀屿区共同管理，属于政府全额拨款的事业单位。湄洲岛黄金沙滩海岸公园所在的湄洲岛人口较多，产业多样，对海岸带的保护也会涉及到較多部门和单位。这些部门和单位隶属不同的行业管理部门和秀屿区行政主管部门，存在职能交叉、越位和缺位的现象。

此外，土地、森林、水等自然资源权属不是很明晰。湄洲岛黄金沙滩海岸周边部分林地属于国有，还有部分属于集体所有，管理部门仅有监督管理的权力，并没有实际的所有权。自然资源权属不清加上多头管理，条块分割等问题使得岛上资源遭到破坏，海洋资源没有得到合理的开发和利用。

3.3.2专业人才匮乏，资金投入不足。

湄洲岛黄金沙滩海岸公园的工作人员主要来自政府部门或者是当地和周边的普通民工，具有相关专业技术背景的人员所占比例不是很高。海岸公园设立的主要目的之一是对海岸带的保护与海岸资源的合理利用与开发，而这方面的专业人才却很匮乏。大部分人员没有经过很系统的培训，专业素养方面还很欠缺，较难实现湄洲岛黄金沙滩海岸公园的管理目标。

莆田市和秀屿区经济发展水平一般，虽然政府在资金投入方面给与了一定的支持，为湄洲岛黄金沙滩海岸公园的发展奠定了基础，如2015年7月1日，36台新能源纯电动8 m公交车投放于湄洲岛进行运营[13]；2016年下达节能新产品、新技术试点推广专项补助资金；大力推进湄洲岛宜居环境及农村环境综合整治等[14]。但是，目前湄洲岛黄金沙滩海岸公园主要靠政府财政拨款，融资渠道比较单一，PPP模式并未广泛推广，而海岸公园的发展仅靠财政支持是远远不够的。此外，保护地管理处没有资源的所有权，无法享受国家的相关优惠政策[15]，资金的不足使得一些基本公共服务无法提供。

3.3.3社会参与不足，社会监督管理不够。

设立海岸公园是福建省生态文明试验区建设的重要组成部分，政府除了起带头作用，还要广泛宣传、组织并动员广大社会群体参与其中。尽管莆田市秀屿区出台了《2015年文明湄洲岛创建行动方案》，倡导推动全区干部群众自觉践行文明行为，以此来提升全岛群众文明素养，构建文明旅游度假区[16]。该方案同样对海岸公园的建设意义重大。但还未深入实施，社会参与度不高。主要体现在：一是志愿者招募效果不明显。由于志愿服务体系不完善，志愿者招募信息没有得到很好的宣传，参与志愿者人数不多。二是在开展“文明宾馆、温馨民宿”、 “文明诚信商户”评选活动中，由于大部分民众、宾馆、民宿及商户对评选标准不了解，加上对达标商户没有在官方媒介上予以及时广泛推介，大部分民众对其知之甚少，参与积极性较低。三是政府在吸纳游憩民众、贸易群体和政治参与度高的市民多角度参与湄洲岛黄金沙滩海岸公园的运行管理方面还缺乏深入研究。由于社会公众参与度不高，湄洲岛黄金沙滩海岸公园在社会监督管理方面也存在很多弊病，各部门出于自身利益互相推诿，加之信息来源渠道单一，程序不够透明，社会公众很难进行管理。四是目前湄洲岛黄金沙滩海岸公园与海外高校、科研院所合作比较少。

3.3.4资源保护与社区发展的冲突。

海岸公园的建设难以遵循“保护为主，全民公益性优先”[17]的原则。一方面，资源的保护要求对当地资源的使用要有一定的限制，而这必然会牵动当地居民的利益，影响社区的发展；另一方面，如果注重追求社区的发展，经营收入未反哺到周边落后社区，则会导致资源的破坏。湄洲岛全岛陆域面积约14.35 km2，下辖湄洲镇共11个村约4.2万人。岛内居民的生产生活，尤其是对海岸带周边的土地、树林的开垦，会对周边的环境以及海洋生态系统等产生一定的冲击。2015年，政府在岛内的道路拓改方面取得了较大进展；对农村环境卫生的综合整治一定程度上改善了村容村貌，优化了人们的居住环境；2016年，湄洲岛加快推进“朝圣岛”“旅游岛”“生态岛”建设，湄洲岛管委会重新规划设计，依托祖庙景区，打造一条集商店、住宿、餐饮、文创等于一体的闽台风情文化旅游街[18]。这些举措对促进社区发展起到了积极的作用。但是，对海岸公园的建设会带来一些问题。第一，虽然道路的拓改使当地的交通状况得以改善，极大地促进了当地经济的发展，但其对岛上生态系统影响的风险评估并不是很深入，对海岸带和海洋生态系统将产生一定影响；第二，打造闽台风情文化旅游街会在很大程度上推动当地的经济发展，但由于经营机制不完善，商业开发不规范，会导致部分村落资源的过度使用，经营收入未反哺到周边落后社区。如果海岸公园的建设完全蜕变成商业经营，背离了其建设的初衷，将会导致资源及环境遭受无法挽回的破坏，进而阻碍当地社会经济的生态可持续发展。

4湄洲岛黄金沙滩海岸公园发展对策

4.1改革管理体制，明确资源权属

4.1.1改革管理体制

整合湄洲岛原有的管理机构及其相关职能，在此基础上设立新的管理机构。该机构拥有岛上自然资源的监督权、管理权和执法权，由莆田市政府直接管理，仍然接受其上级主管部门的领导和监督。

4.1.2明确资源权属

明确相关各类自然资源的权属，以便管理部门更好地整合。对湄洲岛上的自然资源统一进行确权登记，加强和完善制度保障，改进自然资源管理方式。对属于集体所有的林地，可通过购买或者协议的方式进行资源权属的变更，将林地的控制权、经营权和处置权统一归新设立的管理机构所有。建立健全合理的资源补偿制度，一是根据当地居民付出劳务成本的多少对其给予合理补偿；二是根据限制居民生产资源的用途或者使用资源的强度对其给予合理补偿。

4.2健全培训体系，完善资金机制

4.2.1健全培训体系

第一，莆田市政府要加大对专业人员教育和培训的扶持力度。第二，健全人才培训机制。①政府、企业和科研机构要三方合作，培养管理海岸公园的专业人才；②建立岗前培训以及淡季脱岗制度，提高工作人员的专业水平；③重视培训的绩效考核。

4.2.2完善资金机制

建立“多元化资金投入与政府专项财政相结合”[19]的资金机制。第一，多渠道融资。首先，设立湄洲岛黄金沙滩海岸公园公益基金。其次，以生态彩票的方式向社会公众募集生态补偿基金，该筹资方式有两大优点，一是生态补偿基金可以长期无偿使用；二是筹资数量可观。若将筹资用于海岸公园的建设，会大大推动海岸公园发展的进程。再次，海岸公园的一些经营项目可通过PPP模式面向社会招标。最后，利用地缘优势和“一带一路”战略积极引进外资。第二，实行收支两条线管理。海岸公園一些特许经营的收入应当上交福建省财政，由省级统筹安排湄洲岛黄金沙滩海岸公园的各项支出。第三，完善资金保障机制，增加对海岸公园的专项补助和补偿资金的额度。

4.3加强社会参与力度，改进社会监督管理

加强社会参与力度。第一，建立健全志愿者服务体系。一是完善志愿者管理制度和激励机制，设立海岸公园志愿者招募平台；二是充分利用新媒体广泛宣传志愿者招募信息。第二，开展与海岸公园有关的系列评选活动时，评选标准要清楚明了，评选过程要公开公正，评选结果应及时广泛推介。第三，充分发挥NGO（非政府组织）的作用。广泛吸纳游憩群众、企业和政治参与度高的市民共同参与湄洲岛黄金沙滩海岸公园的运行管理。第四，结合“一带一路”战略做大湄洲岛黄金沙滩海岸公园的“朋友圈”。通过与国内外各高校、科研院所等进行合作，攻克管理、技术和生态难关，推进海岸公园可持续发展建设的进程。

此外，伴随着社会参与力度的提高，社会监督管理也要相应改进。各部门应建立健全社会监督管理机制，完善民众参与海岸公园管理的渠道，做到信息公开，办事透明。

4.4坚持保护为主，注重公益性

遵循“保护为主，全民公益性优先”的原则对海岸公园发展建设意义重大。一方面，海岸公园的发展为当地居民带来了更多的商业契机和工作岗位，从而带动了社区经济的发展。另一方面，将经营收入反哺到周边落后社区，解决资源保护与社区发展的冲突，最终达到社会经济的生态可持续发展。

所以，发展海岸公园要始终遵循“保护为主，全民公益性优先”的原则。第一，控制湄洲岛的常住人口。岛内居民的生产生活会对海洋生态系统产生一定的影响，要控制外来人员的迁入，并将岛内分散的居民点聚集为集中社区，以利于统一管理和海洋生态系统的保护。第二，农村环境卫生综合整治和当地经济的发展同时并举。对于一些建筑工程，应组织专家和学者全面深入地调研，杜绝“面子工程”的出现。第三，完善特许经营机制，规范当地经营模式，推动当地产业结构的优化升级和转型。

5结语

福建省正迎来“五区叠加”的历史发展机遇期，30个海岸公园的批准设立是福建省生态文明示范区建设的重大举措之一。从文献和实践来看，关于海岸公园的研究和成功案例还很少，处于探索阶段。本文将湄洲岛黄金沙滩海岸公园作为福建省30个首批海岸公园的典型进行较为深入的研究，可以看到，资源权属不清、管理机制不顺、资金严重匮乏、专业人才短缺和社会公众的生态意识缺乏等是制约海岸公园良性发展的主要障碍。尽管福建省出台了相关配套措施，但海岸公园的发展是一个系统工程，需要政府主导和社会层面的大力参与和支持。现阶段而言，湄洲岛黄金沙滩海岸公园存在的问题和面临的困境具有普遍性，不仅需要各海岸公园所在地政府的精准管理和戮力而为，更需要省级层面的政策支持和制度安排。

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