农民合作社“异化”的调查分析及《合作社法》修订意蕴

隗锡意+裴磊+陈雯婧+周世玉+杨婕

摘 要 《中华人民共和国农民专业合作社法》自颁布以来，在基层农村地区实施的过程中出现了很多与法律不符的现象，即所谓的“异化”。随着改革深入，原本出台的法律不再适应经济基础，需要做一定的修正。我们通过实地调查，发现合作社存在的问题，分析合作社异化对合作社可持续发展的影响，并在法律修订方面提出相关建议。

关键词 合作社 《合作社法》 异化 建议

一、前言

（一）研究背景及意义

我国是农业大国，目前仍有数亿人口从事农业生产。随着市场经济的深入发展，自由竞争所带来的恶性低价、农产品滞销等问题层出不穷，为解决“三农”问题带来新阻碍、新挑战。农民专业合作社，即经济上的弱者为应付市场经济的挑战，在生产和消费领域建立起来的自助互助组织，是党中央、国务院立足农业实际出台的一项在农业增效和农民增收等方面有着不可替代作用的惠农政策，是社会主义市场经济的必然产物。合作社的建立和发展缓和了市场竞争带来的一些负面影响，增强了社员适应市场竞争的能力，弥补了社会保障制度的不足，对市场经济制度的完善发挥了有益的作用。自《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）实施以来，尤其是随着政府各项扶持政策的出台，农民专业合作社如雨后春笋般涌现，极大地提高了我国农民生产专业化、组织化程度。

但是现实中存在着不少合作社创办不合理、运作不规范、目的不纯粹的现象，违反了合作经济组织的法律规定，从而导致实际情况与法律规定相悖，这就是所谓的“异化”。如不少合作社组织结构、治理结构完善，但形同虚设，能人治理的现象较为普遍；部分合作社演化为少数人套取政府扶持资金的工具等等，这使合作社的发展背离了其为弱势群体谋利益的初衷，可称之为“负异化”。然而并非所有的异化现象都是不利的，我们发现某些“异化”更能促进农民专业合作社的发展，提高农业绩效，是具有积极效应的“正异化”。

在《合作社法》多年的实施过程中，无论是正负异化现象，都暴露出法律本身存在诸多问题，专家学者对法律修订的呼声越来越高，成为近年来的农业热点。我们希望在实现公平的立场上通过在多地进行调查研究，了解合作社异化的具体表现，找到合作社的突出问题和矛盾，提出进一步规范发展的政策建议。实现效率与公平，增长与发展协调兼顾的发展目标，解决核心社员和普通社员的分层以及由此造成的社员收益权和合作社治理结构改变等问题，并呼吁社会各界关心农民专业合作社健康规范发展，为增加农民收入，增强农业竞争力注入持续强劲动力。

（二）研究方法

首先通过文献阅读，初步了解现实中存在的异化现象；接着将法律条文与查阅结果进行比较，形成以“异化”绩效为核心，以股权结构、治理结构、运营管理体制、利益分配体制为导向的调查问卷。利用调查问卷的数据结果，采用统计学的方法，对异化与未异化进行统计分析，找出两者之间的差异；结合大量文献资料，运用普遍的经济学理论与思维，科学客观地对《合作社法》的修订提出建议。

二、农民合作社“异化”现象的调查分析

通过查阅文献资料，结合指导老师的意见，调研小组设计了一份调查问卷，主要就农民专业合作社股权结构、治理结构、运营管理体制、利益分配体制四方面问题进行调查。2016年暑假期间，调查小组成员分别对各自家乡山东、山西、重庆、四川、云南等五省市的100多家合作社主要负责人发放问卷，其中共发出问卷 125份，收回125份，其中有效问卷112份。

同时，小组成员与各合作社主要负责人（主要是理事长）进行交谈，获得了较为真实的资料。在调研时，小组成员发现普遍存在的一个问题是，合作社负责人填写的问卷所反映的问题和与之交谈所了解的情况有较大出入，即真实的异化现象比问卷结果更加突出。鉴于问卷结果没有真实反映现实问题，所以团队只采用了部分问卷结果，重点对在调查地区通过口头交谈所了解的情况进行分析。

（一）问卷调查结果与分析

1.股权结构。合作社注册资本从20万至800万不等，社员数量从数户到几百户不等；合作社社员入股方式有货币出资、实物出资、技术出资、劳务出资和土地入股不同形式；关于社员构成，大多数合作社的农民社员占比不低于90%，只有少数几家的农民社员比例低于80%，异化现象轻微；理事长持股比例从5%～80%不等，差异较大，法律上对此没有成文规定。

2.治理结构。从问卷中看，几乎不存在近亲属代理社员入社现象；合作社成员大会选举和表决，法律上规定是一人一票制，实际问卷中有23.21%按股投票制和9.83%理事长或董事会独裁制；关于大股东的附加表决权，合作社法明确规定大股东在一人一票外享有1%～20%的附加表决权，实际调查中，基本上没有附加表决权或者过大现象。

3.运营管理体制。对于合作社的重大事项，法律规定由成员大会表决，且出席人数应当达到成员总数三分之二以上。而实际问卷中，对三分之二这个界限没有要求，更有很多合作社直接通过理事会表决或理事一人表决。对于合作社是否雇佣非社员管理人员，所有合作社表示均为社员出任社内职务，不存在聘请其他人员管理的情况。根据问卷调查，合作社在监督控制制度方面，所有合作社都设有监事会，但有16家合作社不进行年度审计。

4.利益分配机制。关于合作社公积金问题，几乎没有合作社提取公积金；即使存在留存收益，也用来扩大合作社规模。更有甚者，连公积金的概念都不知道，异化情况很严重。如何分配合作社利润，《合作社法》规定是按照社员当年与合作社交易额比例分配，从问卷中得知基本上都是按照这一规定，只有11家合作社是按照社员出资比例分配利润。

（二）农民合作社“異化”的代表省份案例调查

1.山东省。首先，合作社的主要管理人员尤其是社长对《合作社法》不够了解或者几乎不了解，在成立合作社时没有了解过相关的法律法规。其次，部分合作社有实名无实体，借合作社的幌子，骗取国家的财政补贴，例如，城市很多投资商和房地产商到乡下大量租地成为种植大户，即所谓的大型龙头企业，其控制和垄断了当地市场，并利用对“种植大户采取农资奖励”政策，获得国家大量补助，对其他中小型合作社的正常健康发展构成威胁与压迫。再次，合作社经营运作上存在错综复杂的关系网，哪家合作社和上层领导关系好或者有“门路”，财政补贴就多于其他合作社数倍，小型合作社不受重视甚至歧视，根本不予补贴，处处受压迫。最后有些合作社理事长谈到，农民按《合作社法》规定的流程走，过于死板和麻烦，很容易错过市场行情，合作社因此无法有效运作，须借鉴公司经营机制，由专业管理人员对重要事项进行决策。

2.山西省。调查员在走访调查的过程中，发现了合作社存在以下问题。第一，成立流程不规范。在《合作社法》颁布之处，农村掀起了成立合作社的浪潮，基本上每个自然村都成立了合作社。但是文化水平较低的农民对相关政策不了解，村长、村支书等基层管理人员对合作社及国家的政策了解较多，信息不对称的情况下造成了村长收取全村人的户口本去登记成立合作社，而村民对合作社的是一种怎样的组织一无所知的现象。有个别村支书坦言，收取户口本对村民没有实质损失，村民也不会过问合作社的情况，而村委干部通过向乡镇政府“打点”，就可以获得国家的补贴。第二，运营过程不规范。虽然从问卷上看出合作社的运营过程都是合乎法律规定的，但是实地调查来看，真实情况远不如此。每年的社员大会不召开，社内的重大事项不向社员汇报，社内的重大决策由社长或理事会成员作出；合作社虽设有监事会和监事职务，但形同虚设，因为监事都是大股东，和理事会成员的利益一致。第三，管理体制不规范。除了社内的管理不规范，有关部门对合作社的上级管理存在很大缺陷。合作社多年不运营，已经名存实亡，依旧可以通过工商部门的年度审核；发展势头较好的合作社只因为没有关系门路而受到冷落，得不到国家的正常政策补贴。在调查中，某合作社社长大力发展有机苹果种植，已经在实验田里种出了无公害绿色产品，得到了北京某专家团队的考察认可，但是没有得到县级部门的认定和扶持，最后不了了之。

三、结论及法律修订建议

农民专业合作社是解决“三农”问题的重要手段，同时也是对广大农村地区如何脱贫致富，实现城乡统筹发展，从而构建社会主义新农村的有益探索。经济利益是农民合作的基础和裙带，也是农民专业合作社存在和发展的根本原因和动力。但在我们小组实际调查中发现，合作社的服务宗旨在现实社会的影响下已出现扭曲，很多合作社都已有名无实，名存实亡。而这与当地政府的多方面政策和重视程度是分不开的。

本文以重庆市、四川省、云南省、山东省、山西省100余家农民专业合作社的调查数据为基础，结合相关文献及导师意见，提出下列几点建议：

（一）加强政府宣传、教育与指导

我们在实地问卷调查时，通过与各合作社理事长的交谈，得知他们很多并不了解《合作社法》，理事长都如此，社员对《合作社法》的了解度可想而知，这主要是当地政府对此不够重视，宣传和教育力度不够。因此，当地政府应高度重视《合作社法》的普及，加大宣传力度，定期组织社员开展教育活动，解决合作社社员存在的疑惑与问题，积极正确的给于指导。

（二）政府完善行政监督机制

实地调查中，部分合作社有实名无实体，借合作社的幌子，骗取国家的财政补贴；城市很多投资商和房地产商到乡下大量租地成为种植大户，即所谓的大型龙头企业，其控制和垄断了当地市场，并利用对“种植大户采取农资奖励”政策，获得国家大量补助，对其他中小型农民合作社构成威胁与压迫；农民专业合作社存在“关系”网和合作社歧视，和上层领导关系好或者有权力的合作社，财政补贴较其他合作社多，小型合作社不受重视甚至歧视，根本不予补贴等等。上述实际存在的现象充分显示出当地政府的监管存在很大问题，中央和地方政府应不断加强和完善行政监督机制，对骗取国家财政补贴的合作社给予打击和严惩；对大型龙头企业进入合作社要严加控制和限制；对合作社和上层政府领导存在的“关系”问题，严加查办。

（三）加大和细化政府扶持政策

上面提到，中小合作社在现实发展中，处处被压迫，甚至被歧视，实地调查中，因被压迫或政府不予补贴而破产的合作社普遍存在。所以，政府应加大对中小合作社的扶持力度。《合作社法》的第七章“扶持政策”，分别从财政、金融、税收三个方面设计了相关条文，但这些条文有很大的模糊性，并不具有可操作性，因此政府将对扶持政策进行细化，完善相关配套立法，细化政府对农民合作社的宣传、教育和鼓励政策，履行相应政策职责；政府的财政扶持应多种多样，如政府捐赠、贷款、补贴、担保、投资、税收优惠、各种知识培训以及提供技术设备等方式。

（四）健全配套的激励机制

首先，要建立对合作社成员的激励机制，农民合作社的发展离不开合作社成员的辛勤付出，尤其是合作社领导者的智慧和正确领导，因此应该从立法上完善和健全农民合作社的激励制度，通过对经营成果考量和对未来合作社的发展的贡献来对合作社成员进行奖罚激励；其次，要健全配套的行政激励机制，在我国农业经济发展水平普遍较低的现实状况下，《合作社法》的贯彻实施仍需要政府的扶持与帮助，政府在宣传、教育、鼓励、扶持和指导等方面需要有配套的激励机制才能积极有效，应将《合作社法》的贯彻实施情况和农民专业合作社的发展成果纳入当地政府的绩效考核，给予评价或奖罚。

（五）《合作社法》实施注重灵活变通

《合作社法》对于农民专业合作社的设立、登记、合并、分立、解散、清算程序，组织机构、财务管理等事项的规定过于规范、严苛而缺乏灵活和变通。农民按合作社法流程走，过于死板和麻烦，很容易错过市场行情，合作社因此无法运作，我们认为，《合作社法》的贯彻实施，可以借鉴公司经营机制及《公司法》部分规定，由专业管理人员对重要事项进行决策。

（作者单位为西南大学经济管理学院）

参考文献

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