论人大在地方立法中主导地位的实现

摘要：在我国地方立法实践中，地方人大及常委会在地方立法过程的立法规划、法规草案提出、立法协调、审议、表决等环节之中均存在主导力量不足的现状，究其主要原因是现有立法体制与工作机制的约束。要确定地方人大在地方立法实践中的主导地位，就必须要首先强化人大的立法能力，进一步完善地方法规的立项、起草、审议机制，健全地方人大与地方政府部门的协调机制。

关键词：人大；立法

中图分类号：D624；D927文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0197-02

作者简介：武明洁（1987-），女，山东聊城人，聊城大学法学院，硕士研究生。

党的十八届四中全会上审议通过的《决定》中明确表示，要强化人大在立法中的主体地位，立法主导应由地方政府主导向人大及常委过渡，克服立法起草的行政化倾向，这是不断立法质量的重要途径，对实现我国法制化建设有着作用。但是，目前在中国的情况有近80%的法律、法规的起草是由执行机关来负责的，行政机关起草法律、法规的情况屡见不鲜。地方人大及其常委会的立法职能、立法主导地位还较为弱化，与推进国家法制化建设的目标相去甚远。

一、人大在地方立法中的现状

审视人大在地方立法中的主导现状就要从立法的过程中进行分析。

（一）立法规划制定环节

众所周知，立法工作的起点就是制定立法规划，做出立法计划。立法规划的明晰与否、正确与否是把控立法整体布局，掌握立法方向和时机的重要因素，也是确立人大立法地位迈出的关键一步，对提高立法质量至关重要。但在目前的地方立法实践中，地方人大在立法规划中发挥的主要微乎其微。地方立法規划项目的设立，常常会受到来自政府、政府部门立法主观因素的直接影响。举例来说，部分政府或政府部门在立法项目的设立上存在主观性，工作急需解决的立法项目会择优上报立项，但是其他涉及复杂利益主体和社会民生的内容，却无人关注，不能获得立法主导者的关注。部分人大的立法规划工作缺乏主观能动性，盲目依赖政府的立法计划。

（二）立法法案起草环节

法案起草是立法过程的必经阶段，它能直接表现立法者的立法目的、立法意愿，是立法程序中的重要环节，也有学者将其称为“毛胚”形成阶段。长期以来，地方人大及其常委会在起草环节缺乏主动性，把控全局的力度不大，而由地方政府提出议案，行政主管部门负责起草草案却是地方立法常见的起草方式。以某省为例，从1980年至2010年先后制定160件左右现行有效法规，其中政府部门负责直接起草的占比将近90%，人大部门起草的仅占百分之十几。但是又因为地方政府的主导地位，法规草案的起草往往是以自身为优先，往往容易产生过度保护部门利益的问题。

（三）立法协调环节

立法协调是立法工作的重要环节，它涉及到地方立法的规范性和统一性，体现着地方立法的主动性与积极性。但是作为立法主导部门的地方人大却存在很多问题：缺乏立法协调工作中的主导意识，对存在重大争议的立法事项统筹协调的制度不完善。立法部门在解决部门之间分工与合作的立法问题时，交由政府进行协调和全局统筹；一般有关重大体制、机制问题则需要请示党委意见；向上级立法机关寻求解决法律、法规冲突问题的方法。一般久置不解的问题；立法机关只能模糊带过，或者对解决原则做出概括性的规定，这些都会造成法规的效果不佳。

（四）法案审议表决环节

法案的审议表决环节，是从法案到法的评定和付诸实践的过程，直接决定了法案能否转变成有约束力的法律，所以表决环节是立法过程中十分重要的一环。一般而言，表决过程真正的过滤作用难以发挥，人大一般会直接同意政府的立案。地方人大对待表决的草案缺乏实际的调研过程，难以确认法案是否科学、可行，这些都导致法规无法解决现实问题。

二、地方人大在地方立法中主导作用缺失的原因分析

（一）立法程序机制不完备

造成地方人大及其常委会在立法实践中出现的主导性不强的问题，归根结底是立法运行过程中制度不健全的问题。从立法的规划到实施的各个过程都缺乏制度做保障，导致各个环节的执行会出现权责不清、职责不明确的情况，立法程序机制仍需完善。

（二）立法能力不足

地方人大在立法能力方面不足，一是地方人大委员会的组成人员多数为兼职人员，身兼数职没有充足的实践和精力来研究立法问题，也没有时间参加立法专业培训；二是人大及常委会组成人员职业复杂，专业人士少，缺乏专业的法律知识和法律训练。这不仅动摇了地方人大在立法工作中的主导地位，也影响了立法机关的权威性，最终导致地方立法质量无法得到保障。

三、地方人大在地方立法中的主导地位的实现路径

（一）加强地方人大自身立法能力建设

打铁还需自身硬。加强地方人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，关键在于人才队伍的建设。

加强地方人大自身立法能力的具体措施应当包括以下几个方面：

第一，进一步建立健全地方人大代表制度，促进人大及常委会建设趋于专职化、专业化，人才队伍更加注重质量而非注重数量，有效提高人大的议事效率和议事能力，增强人大的公信力。

第二，壮大地方人大工作人员队伍建设，提供足够的资金支持，提供学习机会，提高人员素质，或者成立专门委员会和工作委员会，聘请专家团队，强化团队专业性。

第三，开展定期的立法能力培训，对地方人大代表、常委会组成人员及专门委员会组成人员进行专业培训以增强其履职能力。

第四，建立健全地方常委会组成人员和专门委员会组成人员履职保障机制，为他们履行职务提供必要的资金以及足够的时间，探索新的制度—委员助理制度，为常委会组成人员和专门委员会组成人员工作的完成提供一定的协助。

不断壮大立法工作队伍，推动立法队伍的专业化和职业化建设，不断提高立法工作者的业务能力和综合素质，是实现地方人大主导地方立法的关键。

（二）健全地方立法的各项工作机制

党的十八届四中全会提出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”地方人大主导立法，就要保证地方人大在立法全过程中主导立法，就不继续健全地方人大在立法各个环节各项工作机制。

第一是健全立项机制，强化地方人大在立法规划和立法计划制定过程中的主导性与权威性。地方人大要发挥主动性提出自己的立项法案范围，同时抓牢制定立法规划和立法计划的决策权，加强对立项工作的统筹安排，制定科学的立项标准，对政府及其主管部门提出的立法项目进行严格把关。

第二是健全起草机制，建立更加切实可行，强化人大立法主导地位的立法分工方案。适当增强地方人大在起草法律、法规数量中的比重，特别是事关重大的法律草案，应当由地方相关的专门委员会或者人大常委会工作机构牵头起草；针对性和专业性较强的法律、法规的起草，可以建立一支专业化的队伍，邀请专家和学者主导，或者授权专业的第三方负责起草工作；人大及常委对政府部门起草的法律或法规应该充分重视、热情参与，并且做好审批工作。

第三是健全立法协调机制。要不断完善立法规划、立法计划制定及立法实施三者之间的协调机制，人大常委会在协调过程中的作用要不断强化，在各方意见出现矛盾和冲突时，人大常委会必须要协调。

第四是健全审议表决机制。要适当延长人民代表大会及其常委会的会期，保证法案审议的时间。提高法案审议的规范化，增强审议法案的公开性，在公开的方式上可以考虑采用允许公民旁听有关会议、允许媒体进行报导和实况转播以及公布会议记录等。确立公开表决原则，细化表决方式制度；引入委托表决方式，建立委托表决制度；推广逐步表决方式，完善逐步表决制度。

[参考文献]

[1]封丽霞.健全人大主导立法工作的体制机制[N].学习时报，2014-11-07（A）.

[2]孙育玮.完善地方立法立项与起草机制研究[M].北京：法律出版社，2007.

[3]姚金艳，吕普生.人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径[J].中共福建省委党校学报，2015（2）.