推进呼包鄂协同发展应注意的几个问题

杨建林　郝戊

推动区域协调发展是贯彻新发展理念、促进我区产业整体升级、结构更加优化的重要目标和重要举措，也是落实自治区第十次党代会精神，实施呼包银榆经济区发展规划中的重要环节。把推进呼包鄂协同发展放在大的经济区域协调发展战略的重要位置，不断推动呼包鄂协同发展取得新成效，探索自治区区域协同发展新途径、新模式，必将带动全区经济的整体发展。

自治区党委、政府高度重视呼包鄂区域的协同发展和一体化问题。2000年，自治区政府根据内蒙古空间地理特征，把全区划分为东、中、西三大经济区域，确立了以呼包鄂为核心的西部特色经济圈建设的发展战略。2003—2008年，自治区党委和政府连续每年召开呼包鄂经济工作协调推进会，提出了三地同城一体化的构想。2010年，自治区《政府工作报告》提出“呼包鄂经济一体化”概念。2011年4月，内蒙古《以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带重点产业发展规划（2010—2020年）》获国家发改委批准实施。2012年，自治区政府批准实施《呼包鄂城市群规划（2010—2020年）》。2016年11月，自治区政府批准实施《呼包鄂协同发展规划纲要（2016—2020年）》。2015年底，呼包鄂三市经济总量（GDP）为11098.58万元，占全自治区GDP的61.55%强，比2007年占比上升8个百分点。具有标志意义的是呼包鄂三市经济总量进入“万亿俱乐部”行列，全国现有24个省市GDP过万亿元，呼包鄂经济总量与吉林、云南、山西三个省的经济总量相近。从国家统计局发布的数据看，国家全面小康社会的23项指标，呼包鄂在总体上已达到大多数的指标要求，但分布不均衡。

自治区《呼包鄂协同发展规划纲要（2016—2020年）》在基础设施互联互通建设、生态文明共建、产业互补升级、公共服务共建共享、创新创业统筹发展、改革开放协调推进等六个方面作出了非常务实和具体的安排。借鉴全国其它区域经济协同发展的经验，在落实规划纲要的工作中要注意以下几个问题。

第一，打破行政壁垒，形成统一的市场体系。协同发展的要义是生产要素能够自由畅通地流动重组，在市场的作用下寻找最佳的效益。当前，全国新一轮经济转型的核心是提高经济增长的质量和效益，从规模速度型增长转向质量效益型增长。“质量”就是要素生产率，“效益”是要素生产率的提升。如果生产要素因行政分割而不能自由流动，统一市场无法形成，生产要素不能实现最优配置，就谈不到要素生产率和要素生产率的提升。呼包鄂协同发展的目标要定位在质量效率型增长上，调整产业结构、提升产业集中度，使增长真正建立在全要素生产率提升这一内生动力上，这需要呼包鄂三市把行政区划经济变为互联互通互融互促的区域经济。国内区域经济发展的主要障碍是行政区划的分割，这种障碍也非短期内能够得到解决，关键是要在现行体制框架内寻找一条最有利于呼包鄂协同发展的路径。特别是在培植市场主体的过程中，尽量减少行政干预，同时创建三市协同为企业全程服务的“绿色通道”。

第二，整合呼包鄂区域发展的各种规划政策。呼包鄂协同发展的统筹协调机制落后于发展的需要，虽然建立了领导小组及办公室工作机制，市长联席会议机制，外部智力支撑机制等领导和运行的机制，但要达到高质量高效率的统筹协调还需进一步努力。特别是在土地、财政、税收、城建、金融等行业特征明显的领域，从中央到地方都以行政区划为基础，统筹协调的难度更大。呼包鄂三市在规划、布局产业和基础设施时，其出发点仍基于各行政区的利益。还有很多困难和问题不是地方可以解决的，需要与国家层面进行沟通协调。现在急需做的是把各部门和三市关于呼包鄂协同发展的各项规划和各类政策进行梳理和整合，形成相互衔接、补充、支撑的规划体系和政策框架。例如，现在三市都根据自治区《呼包鄂协同发展规划纲要（2016—2020年）》编制自己的实施规划，三市的实施规划必须与整体规划相匹配，相衔接。再如，自治区近几年出台的关于呼包鄂一体化发展、同城化发展的几个规划也要实现对接。

第三，呼包鄂三市在产业结构调整、产业融合和互补中既要发挥产业比较优势，更要培植产业竞争优势。产业结构调整、产业优化和升级、产业融合与互补是呼包鄂协同发展最核心的目标和最重要的任务。传统区域经济学理论认为，各地区都应该集中生产并向其他地区输出本地区具有比较优势的产品，同时从其他地区输入自身具有比较劣势的产品，这样每个地区都能从分工中获得比较利益。正是在这种理论的指导下，区域经济发展中的资源禀赋被格外重视。但是，随着全球经济一体化进程的加快、科学技术的发展和市场化的深入推进，特别是信息技术、网络技术的发展，区域经济的发展更加关注竞争优势，具有比较优势不一定具有竞争优势。呼包鄂的主导产业目前仍处于产业垂直分工体系的末端，研发和销售两头在外，大多在做初级能源、原材料生产或组装生产，产品的大部分价值向外转移，没有留在当地。因此，呼包鄂产业调整、优化、升级在不丢掉比较优势的基础上，要更加注重技术创新、人力资源开发、创新环境营造、产业集群形成等竞争优势的培育。只有具备了竞争优势，才能真正解决产业升级中的深层次问题，激发经济增长的内生动力，成为区域发展的增长极、火車头。

第四，在产业优化升级过程中，既要加大增量的投入，更要注重存量的整合和盘活。呼包鄂三市的工业化进程需要新的投入，特别是在“五大产业基地”建设上，需要一大批产业关联度高的项目落地，资本需求量非常大。一些传统优势产业，如煤炭、钢铁、电力等，由于前期在规模扩张过程中，不断投入固定资本、技术资源、人力资本、基本建设等，已经成为“沉没成本”。在供给侧结构性改革中，煤炭、钢铁、电解铝等产业都面临产能的政策约束，如何盘活“沉没成本”是企业面临的最大问题。另外，钢铁、煤炭、风力发电等行业还存在资产专用性问题。资产专用性是指某些行业的资产由于具有特定用途，一旦被投入后就不能挪作他用，或者改为他用其价值会降低，甚至成为无价值的资产。呼包鄂三市的传统优势产业均存在沉没成本和资产专用性问题，如果不能有效化解，企业的全要素生产率，市场竞争能力都会受到影响，降成本就是一句空话，从而对工业化进程产生影响。因此，打破市场分割和行业壁垒，破除地方保护主义，实现呼包鄂三市存量资产的优化配置，要放在与增量投入同等重要的位置。

第五，呼包鄂协同发展要严格执行国家和自治区的主体功能区规划，打造“三个空间”。党的十八大报告中将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的重要抓手，指出“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。呼包鄂三市大部分区域列入了国家重点开发区域，这是呼包鄂三市发展的基本条件和重要保障。在一定范围的国土空间，多少土地用于经济建设、多少土地用于社会事业的需求和生态安全的保障，有科学的规律。目前，呼包鄂三市工业园区建设存在不同程度的占地多、重复投资多、产业集中度不够、单位面积土地投资强度不够等问题，还没有真正形成生产空间的集约高效。三市生活空间存在不平衡现象，城乡之间差距较大，人口向城市集中，有些小城镇出现空心化现象。大城市病初露端倪，就业、医疗、教育等资源短缺。三市生态空间打造的任务也非常艰巨，个别地区生态环境脆弱，稍有懈怠就会造成环境污染和生态恶化。因此，呼包鄂协同发展要紧紧围绕打造“三个空间”的目标进行，形成科学合理的空间开发格局，为建成西部地区的“两型”社会作出示范。

（作者单位：呼包银榆经济区研究中心）

责任编辑：刘秉承