加快政府职能转变推进供给侧结构性改革

王俊华

摘要：转变政府职能，优化制度供给，释放改革红利，是供给侧结构性改革的本质要求。加快政府职能转变应该正确认识和处理政府与市场、政府与社会的关系，转变执政理念，切实推进服务型政府建设。

面对我国经济发展结构性矛盾突出的特点，供给侧结构性改革势在必行。推进供给侧结构性改革，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。 中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯指出：供给侧结构性改革表面上看主要是经济问题，如去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板也是供给方面的问题，但实际上更多的是与政府的宏观政策有关。换句话说，这些过剩产能主要不是通过市场机制对资源配置的结果，而更多的是用行政手段配置资源的产物。这种现象折射的是此前多年地方政府治理的要收入、要增长、要政绩“三要”逻辑。因此，供给侧结构性改革，本质在于深化改革。转变政府职能，优化制度供给，释放改革红利，是供给侧结构性改革的本质要求。

当前，我国正处于深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，加快政府职能转变，是解决我国经济社会发展遇到的一些深层次矛盾和问题，推动经济社会科学发展必须解决好的重大课题，加快政府职能转变，深化供给侧改革应该着力解决以下问题：

一、正确认识和处理政府与市场、政府与社会的关系

政府职能问题的核心是如何界定和处理政府与市场、政府与社 会的关系。由于政府在现代社会治理结构中的独特地位与作用，在政府、市场、社会三者关系中，政府是核心，市场的作用、社会的作用，归根到底取决于政府的职能定位和职能发挥。

我国的改革开放基本上是一个从计划经济走向市场经济的过 程，在这一过程中，市场机制逐步成为资源配置和经济调节的主要 方式，从而最大限度的地激发了社会经济活力。但是，由于传统计划体制的惯性和改革的复杂性等原因，一方面，政府尚未完全从竞争性市场领域退出，还存在很多干预微观济活动的行为。只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。李克强总理时时挂念的简政放权、放管结合、优化服务，这一系列转变政府职能的体制机制改革，说到底就是为了让更多市场主体少受束缚、不断成长壮大。同时，通过减少审批、加强监管，建立更加公平公正的市场秩序，形成经济发展的活力源泉。市场没有活力，也就谈不上所谓供给侧改革。

另一方面，政府职能，无论在内容、范围还是管理方式上，都还存在许多与市场经济不相适应的方面，宏观经济调节、市场监管差强人意，即所谓“ 该管的没管好 ”问题。“大头奶粉”、“染色馒头”、等事件充分暴露了政府的社会管理职能、市場监管职能存在严重问题。

因此，合理界定政府与市场的关系，坚持和深化市场经济体制改 革，使市场在资源配置中起决定性作用，加强政府的市场监管和公共服务职能，应该是面向未来发展的政府改革与管理创新的重要任务。

政府要加强事中事后监管，规范市场秩序，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。首先要提升政府监管意识，落实监管责任。做到权责对应，切实将监管责任落实到部门、落实到岗位、落实到人头，从根本上破除“懒政”、“怠政”思维，清除“监管盲区”。其次，鼓励社会监督，强化行业自律。一方面鼓励社会公众，尤其是利益相关方参与社会监督，提升公众的维权意识和自我保护能力。另一方面，加强行业自律，依靠行业协会等社会组织强化事中事后监管。此外，国务院明确要求，在行政审批改革过程中，对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管的措施，并同步落实。对予以取消或下放的行政审批事项，如果下一步事中事后监管措施不明确、不具体、操作性不强，应当暂缓取消下放，否则又会回到“一放就乱”的老路上，影响改革成效。

扬州先后6次共取消、调整市级行政审批事项263项，其中取消64项、调整199项。全面取消市级非行政许可审批事项79项。行政审批事项清单、行政事业性收费清单、市级部门权力事项责任清单、扬州市政府核准的投资项目目录等6张清单全部向社会公开，各县（市、区）也同步同效完成了有关清单的编制发布工作。取消地方自立收费项目4项、经营服务性收费1项，确定按下限执行收费项目7项，在原标准基础上削减20%的收费项目8项、经营服务性收费5项，每年可减轻企业负担一亿多元。扬州不断创新政府监管理念和方式，彻底改变以往重审批、轻监管的管理模式，重点加强和改进食品药品安全、生态环境安全、生产安全等领域事中事后监管，建立“审批责任终身追究”和责任倒查机制，制止监管乱作为、不作为。完善“一表两清单、两库一平台”（即统一的执法检查表格、随机抽查事项清单、事中事后监管责任清单，随机抽查对象库、执法检查人员名录库和市场监管信息平台）的“双随机一公开”抽查机制，制定随机抽查事项清单和统一检查表，建立随机抽查对象和执法检查人员名录库。做好随机抽查和社会信用体系相衔接，建立诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，使市场主体不越雷池经营，也不为“随意执法”所扰。

由于传统的专制政体和建国后高度集权的政治经济体制的作用，我国社会长期以来一直是“强国家（政府）、弱社会”的社会形态，导致公民社会发育缓慢、社会自治力量弱小。政府对社会生活的过分干预和控制制约着社会自我管理、自我服务能力的成长。同时，政府又无暇顾及复杂多变的社会问题，表现出明显的社会管理与服务的“缺位”，在很大程度上加重了社会矛盾。所以，要进一步理顺政府与社会的关系，开放社会组织发展的空间，培育多元合作的社会管理主体、努力扩大公民参与社会事务的渠道和手段，充分发挥社会自我管理、自我服务、自我协调等功能。市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。随着政府职能转变的深化，相信未来会有更多具备条件、信誉良好的企业和社会组织为政府承担公共服务事项。

扬州市按照国家、省关于推进简政放权、规范行政审批中介服务的总体部署，于2016年11月开通了扬州市行政审批中介服务网上超市，设置资讯服务、政策文件、通知公告、服务事项、中介名录、供需信息、星级评定、信用评价等8个板块，共入驻各类中介服务机构263家，包括99家外地中介机构。“网上超市”公布了与行政审批相关的中介服务事项31项，每个事项均明确设定依据、收费依据及收费标准、中介服务时限。中介机构和项目建设单位可在网站发布中介服务供需信息，通过信息互动，项目建设单位可以询价问价，“货比三家”自主选择中介机构，项目建设单位可以自主选择中介机构，节省了中介成本，提高了服务效率。“网上超市”运行以来，凸显了“公开透明、应进全进、门类齐全、信息互动、服务优质、便捷高效”的鲜明特点，为扬州市行政审批提速提质提效、扩大有效投资、助推经济平稳发展起到了积极作用。

二、转变执政理念 切实推进服务型政府建设

习近平总书记强调：推进供给侧结构性改革，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给。江苏“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革的目标是建立以权责清单为核心的集中高效阳光透明审批体制，以信用监管为基础的事中事后综合监管执法体系和以企业和群众需求为导向的便捷公共服务模式。优化服务无止境，我们要坚持需求导向、问题导向和效能导向，通过全面公开公共服务事项；大力推进服务流程简化，大力推进服务质量优化，大力推进网上办理便捷化；补齐公共服务短板、完善公共服务供给、畅通公共服务渠道，努力打造人民满意的服务型政府。

扬州企业服务网上公布了所有执法人员信息、自由裁量权行使规则和重大处罚决定书，建立行政权力网上公开透明运行体系，实现了县级以上行政机关全覆盖、行政权力事项全覆盖和网上行政监督全覆盖。此外，利用“互联网+政务服务”，推进企业注册登记、投资项目领域的并联审批、联动监管、多评合一、多图联审、容缺预审等工作，推动政务服务事项由实体政务大厅向网上办事大厅延伸，实现各类服务事项预约、申报、办理、查询等全流程网上运行，打造政务服务“一张网”。大力提高公共服务供给效率。

转变政府职能的重大目标是建设服务型政府。服务型政府建设就是要求以公民和社会为本位，把政府职能转到社会管理和提供公共产品和公共服务上来。包括科学的制度设计、稳定的经济环境、基本的社会保障等，更好地为改革松绑减负、清障搭台、营造环境。

服务型政府的建立首先要转变政府的执政理念。执政理念的转变，能够增强地方政府转变职能的内在动力。在中国这样有着集权政治、计划经济、一元文化等传统文化思想深刻影响的国度，官本位、政府本位、权力本位的传统管制型政府执政理念根深蒂固，而公民本位、社会本位、权利本位的服务型政府执政理念刚刚形成，明显处于弱势。所以转变执政理念，成为转变政府职能的首要问题。树立服务行政理念、强化公共服务意识、增强服务工作效能、提高服务工作水平。推进“以人为中心”而不是“以物为中心”的政府治理理念，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。

其次要建立公共财政体制。要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面；要制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务。

同时，要通过体制创新，提高政府对公共物品和公共服务的供给能力。对地方政府应当提供的“公共物品”包括公共安全、国民教育、社会救助、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括非政府组织在内的民间共同提供公共产品发展；改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。

最后，要完善地方政府绩效评价体系。不少政府部门出于局部利益的考虑，有强烈的追求以GDP为主要衡量指标的政绩的冲动，所以，必须尽快改变以GDP为取向的业绩评价体系，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，加大劳动就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标的权重，综合考核干部政绩。这是加快推进政府职能转变的重要保障措施。

三、建立法治政府 加强对行政权力的监督

市场经济是法治经济，要求市场的主体资格、行为规范等必须严格纳入法制的轨道，依法行政不仅是依法治国的重要组成部分，同时也是政府职能转变的手段和工具。实现政府职能转变，关键是建立行之有效的法治政府。十八届四中全会明确指出，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实施行政权力清单制度，政府部门要切实做到法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。各级政府在全面摸清正在实施的行政审批事项的基础上，建立和完善政府权力清单制度，真正做到“法无授权不可为”。同时制定市场准入负面清单制度，负面清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入，做到“法无禁止皆可为”。

政府职能是通过对公共权力的占有和实施来实现的，然而，权力天然具有腐蚀性、扩张性，缺乏有效制约的权力必然导致腐败。政府职能的转变和政府职能的合法行使，必须加强对权力的监督。从西方国家政府职能演变的趋势看，其相对完善的宪政民主制度和社会监督机制在相当大程度上保障了政府职能转变和扩张过程中权力的合法运行和对贪腐问题的及时有效惩处，从而为服务型政府建设提供了政治基础和制度保障。

應该说，随着近年来我国政治体制和行政体制改革的不断深化，特别是法治建设的完善，对政府权力的制约机制相对比较完善，政府职能基本上沿着法治化、规范化的轨道在转变。但是，也应该看到，现实生活中，由于政府职能转变不到位，政府干预经济活动、社会活动的现象还普遍存在，政府运行过程中效率低下，资源浪费、贪污腐败等现象依然比较严重。这些都影响着政府改革与职能转变的成果，也影响政府自身的形象和公信力。服务型政府必然是法治政府、责任政府、透明政府、廉洁政府，必然要求加强对政府机构和政府公务员权力实施过程中的全方位监督，使之全心全意地为社会、为人民群众提供高质量高效率的公共服务。

总之，转变政府职能、深化行政体制改革为供给侧结构性改革提供体制机制保障。一方面，营造一个合法经营、公平竞争、高度法治的市场环境；另一方面，优化服务，增加公共产品和公共服务的供给。政府职能转变是实现供给侧结构性改革的重要途径。但是，长期受计划经济和中国传统政治文化的影响使得政府职能转变充满了艰巨性和复杂性。经济转型进程中我国政府职能转变是以政府职能转变为核心并包括其他配套制度改革的大规模系列制度变迁，即我国政府职能转变需要其他制度改革的支持与配合，如中央与地方利益关系的调整、省直管县体制改革、产权制度改革、契合市场化要求的法制基础设施的构建以及以教育、医疗、社会保障等为主要内容的公共服务改革等。这一系列制度改革的复杂性和滞后性，都制约着政府职能转变的进程。国家对转变政府职能、深化行政体制改革等作出了一系列部署，应该说抓住了问题的实质。如果这方面的改革有实质性推进，将对未来我国经济社会的良性发展产生深远影响。

（作者单位：江苏省扬州市委党校，江苏 扬州 225009）