“碎片化”困境与社会力量扶贫的机制创新

陈成文+王祖霖

摘要：社会力量扶贫是精准扶贫资源配置的一种补充性吸纳机制。然而，“碎片化”已成为社会力量参与精准扶贫的实践困境。这种“碎片化”困境是正式制度与非正式制度交互作用的产物。从正式制度来看，主要包括社会动员、政策激励和管理服务等方面的制度瓶颈；从非正式制度来看，主要是价值观瓶颈。社会力量扶贫要走出“碎片化”的实践困境，就必须突破制度瓶颈，科学进行制度安排，实现机制创新。这就要求尽快健全价值引导机制、社会动员机制、政策激励机制、信息显示机制和监督约束机制。

关键词：精准扶贫；社会力量扶贫；“碎片化”困境；机制创新

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0081-06

广泛动员社会力量参与扶贫开发，是我国扶贫开发事业的成功经验，是中国特色扶贫开发道路的重要特征。近年来，这一问题已被提上了党中央和国务院的重要议事日程。2014年1月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出：“鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。”2014年5月12日，国务院扶贫办、民政部等七部门联合印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》又指出：“提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性。”2014年12月4日，国务院办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》强调，“大力倡导民营企业扶贫，积极引导社会组织扶贫，广泛动员个人扶贫。”2015年11月29日，中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》又强调：“健全社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。”2016年11月23日，国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》进一步重申：“广泛动员社会力量帮扶。支持社会团体、基金会、社会服务机构等各类组织从事扶贫开发事业。”可见，社会力量扶贫已成为精准扶贫的一种重要方式。要充分发挥社会力量在精准扶贫中的作用，就必须健全社会力量参与机制，实现社会力量参与精准扶贫的机制创新。

一、社会力量扶贫：精准扶贫资源配置的

一种补充性吸纳机制精准扶贫资源配置的方式是多种多样的，既有行政组织配置，也有社会力量配置（包括市场组织配置、社会组织配置和公民个体配置）。行政组织配置又称政府配置，它无疑是精准扶贫资源配置的主要方式。然而，社会力量配置也有其自身的优越性，它是精准扶贫资源配置的一种补充性吸纳机制。这是由社会力量扶贫主体的多元化、方式的多样化和目标的精准化所决定的。

社会力量扶贫的主体主要包括民营企业、社会组织和公民个体，具有明显的多元性。正如2014年12月4日国务院办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》所指出的：“培育多元社会力量扶贫主体。”社会力量扶贫主体的多元化决定了扶贫资源来源的广泛性。有学者指出：“社会力量扶贫资源的来源十分广泛，既有通过各种渠道募集争取来的本土资源，又有从海外渠道引进的资源，包括国际和国外慈善组织提供的资源援助；既有有形的资金和物资投入，也有无形的科技、信息的支持等。”①可见，社会力量扶贫主体的多元化有利于扩展精准扶贫资源配置的包容度，广泛吸纳分散在社会各个领域中的扶贫资源，对扶贫资源进行优化配置，从而使政府、市场、社会的扶贫资源互为补充，互相包容，形成合力。这就有助于“构建专项扶贫、行业扶贫、社会力量扶贫互为补充的大扶贫格局”②，并真正体现精准扶贫要“坚持政府主导，增强社会活力”的基本原则。

2.社会力量扶贫方式的多樣化有利于增强精准扶贫资源配置的灵活性

社会力量扶贫主体的多元化也决定了其方式的多样化。民营企业、社会组织和公民个体参与精准扶贫的方式异彩纷呈。民营企业发挥资金、技术、市场、管理等方面的优势，通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建、投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫等多种形式参与精准扶贫；社会组织，尤其是公益慈善类社会组织具有提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务等职责，并通过“生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、幸福工程、人口扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫以及环境扶贫”③等多种方式参与精准扶贫；公民个体则主要通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与精准扶贫。可以说，各类社会力量均充分发挥自身优势，实现了对精准扶贫资源的灵活性配置，从而有助于提升扶贫资源配置的瞄准度，确保精准扶贫资源配置效率的最大化。

3.社会力量扶贫目标的精准化有利于提升精准扶贫资源配置的契合度

从社会治理的角度来看，社会力量扶贫本质上是一种社会行动。在行动内容方面，它具有需求导向性的特点。这就是说，社会力量扶贫的主要目标是以满足农村贫困人口的主导型需求为根本导向，着力提升农村贫困人口的自我发展能力。可以说，社会力量扶贫通过参与式需求评估、参与式社区规划、项目自我管理和参与式监测评估等工具和手段，准确把握农村贫困人口的主导性需求，有助于农村贫困人口在“干中学”的过程中提升自信心，提高参与度，有更多的获得感。因此，精准性是社会力量扶贫的最大优势。正如有的学者所指出的：“政府倡导社会力量扶贫的目标之一在于借助于社会力量扶贫组织与贫困村、贫困农户更为紧密的联系和更为精细的工作机制，提高扶贫的精准性。”④换言之，社会力量参与精准扶贫，有助于实现精准扶贫的重心下移，有利于提升扶贫资源供给与农村贫困人口需求之间的有效衔接，从而提升精准扶贫资源配置的契合度。

二、“碎片化”：社会力量扶贫的实践困境

作为精准扶贫资源配置的一种补充性吸纳机制，社会力量扶贫已经在实践中发挥了重要的作用。然而，当前我国社会力量扶贫也正面临着严重的“碎片化”困境。“碎片化”（Fragmentation）是对社会力量扶贫现实状况的一种形象化描述，实质上是指社会力量扶贫仍处于一种零散性、非系统性的运行状态。在我国推进社会力量扶贫的路径选择中，对同一社会力量扶贫项目下的不同板块往往设置了不同的制度安排，这就导致了“碎片化”现象的出现，即整个社会力量扶贫体系看似完整，但不同板块之间缺乏有机的衔接。这种“碎片化”现象必然导致社会力量扶贫项目虽不断增加但资源分配不均的结果。

1.“碎片化”困境的主要表现

第一，基层政府政策设计的“短视化”。虽然党中央、国务院以及各省市均出台了一系列关于社会力量扶贫政策的总体性指导意见，但是，基层政府在具体性的社会力量扶贫政策设计中扮演着重要角色。基于“问题导向”和“事本主义”的价值取向，基层政府在设计具体性的社会力量扶贫政策时往往注重“看得见”的短期效应和近期目标，忽视潜在效应和长期目标。

第二，基层政府政策执行的“山头主义”。在实施社会力量扶贫政策的过程中，虽然各地基层政府出台了一些诸如税收优惠等激励性政策，但同时也形成了多部门职能管理、各部门各行其道的执行困境，导致政策之间衔接度不足，从而严重挫伤了社会力量扶贫主体的积极性，最终直接影响社会力量扶贫的可持续发展。

第三，社会力量扶贫激励政策的“地方主义”。当前，我国在政府购买社会服务、社会组织培育方面的政策不仅缺乏系统性，而且具有明显的“地方主义”特色。不同的地区往往具有不同的激励性政策。在经济发达地区，由于具有较为系统的激励政策，政府向社会力量购买社会服务项目较多且经费充足，社会组织充满活力，社会力量扶贫的效果较好；在经济欠发达地区，由于缺乏完善的激励政策，政府向社会力量购买社会服务项目很少且经费十分有限，社会组织几乎处于瘫痪状态，社会力量扶贫步履艰难，效果甚微。

第四，社会力量扶贫主体行动的“个体化”。由于社会力量扶贫主体具有多元化的特征，而多元化的主體在价值观上又未形成一致性认同，因此，社会力量扶贫主体在参与精准扶贫的过程中难以获得行动上的“协同”，往往各行其是，呈现出鲜明的“个体化”特征。这就导致了社会力量扶贫实践中的不协同现象，即对同一扶贫对象（贫困村或贫困户）进行重复帮扶。这种不协同现象导致了扶贫资源的分配不均和巨大浪费，从而严重影响了社会力量扶贫的效果。

2.“碎片化”困境的制度瓶颈

社会力量参与精准扶贫的“碎片化”困境是正式制度与非正式制度交互作用的产物。从正式制度看，主要存在社会动员、政策激励和管理服务等方面的制度瓶颈；从非正式制度看，主要是价值观瓶颈。

第一，价值观瓶颈。社会力量扶贫的价值观是指社会力量扶贫主体对扶贫行动的目的、意义的认识和态度。这种价值观从根本上决定着社会力量扶贫主体的扶贫行动。一方面，社会力量扶贫主体的多元化决定了社会力量扶贫价值观的多元化。民营企业、社会组织和公民个体对于扶贫行动的目的、意义的认识和态度往往存在差异，难以形成一致性的价值认同。这就必然导致不同主体扶贫行动的“碎片化”。另一方面，传统文化中的负面因素与现代慈善扶贫价值观念相冲突。中华民族历来有乐善好施、扶贫济困和一方有难、八方支援的优良传统。然而，中国传统文化中也存在着亲疏有别、远近有序的观念以及扶贫济困活动中体现的恩赐、怜悯观念。这些观念与倡导人格平等、社会责任的现代慈善扶贫价值理念存在一定的冲突。⑤亲疏有别、远近有序的观念往往造成“各回各地、各帮各亲”的扶贫行动，必然限制社会力量扶贫的范围和对象；而恩赐、怜悯观念也不符合倡导人格平等、社会责任的现代慈善扶贫价值观念。

第二，社会动员瓶颈。社会力量扶贫的广度取决于社会动员。然而，当前社会力量扶贫面临着严重的社会动员瓶颈，主要表现在以下两个方面：一是社会力量扶贫政策的制定与执行主体之间缺乏协调沟通机制。社会力量扶贫政策的制定与执行主体具有多元化的特征，不仅包括财政、民政、人力资源和社会保障等政府职能部门，而且也包括工会、妇联、共青团、残联等群团组织。要扩展社会力量扶贫的广度，就必须充分调动政府职能部门和群团组织两方面主体的积极性。这就需要在政府职能部门和群团组织两方面主体之间架设起协调沟通的桥梁。现实的状况是，在政府职能部门和群团组织两方面主体之间尚未构建协调沟通机制，两方面主体之间缺乏有效的协调合作，从而导致了各类扶贫项目、扶贫资金、扶贫队伍的分散化。二是扶贫中的腐败风险削弱了社会动员能力。社会力量扶贫要取得成效，必须充分发挥政府在社会动员中的主导作用。只有政府主导有力，才能够动员广大社会力量积极参与精准扶贫。但是，在扶贫开发中，往往存在着产生腐败风险的体制性和社会性土壤⑥，这就会在一定程度上削弱社会力量扶贫的社会动员能力。当然，社会力量扶贫的社会动员瓶颈也与舆论宣传的力度有关。舆论宣传力度不到位，难以厚植社会动员的沃土，难以激发广大公民的积极性和参与热情。

第三，政策激励瓶颈。社会力量扶贫的深度取决于政策激励。社会力量扶贫的激励政策主要包括税收优惠政策、就业支持政策、信贷支持政策和产业支持政策等方面。这些激励政策直接关系到社会力量参与精准扶贫的积极性。然而，这些激励政策在实际执行过程中还存在诸多问题，主要表现在以下两个方面：一是社会组织免税资格申请困难。当前社会力量扶贫的税收优惠政策在执行过程中存在着不公正的现象，如社会组织不能像红十字会一样平等地享受税前扣除政策；社会组织的业务尚未纳入营业税免税范围；“营改增”税收试点对社会组织的优惠十分有限；企业所得税免税资格申请困难且免税资格占其税负的比例有限；公益性捐赠也存在税前扣除资格申请困难等问题。⑦二是缺乏支持性政策与扶贫绩效的衔接机制。虽然党和政府对社会力量扶贫提出了“吸纳农村贫困人口就业的企业，按规定享受税收优惠、职业培训补贴等就业支持政策”“对积极参与扶贫开发、带动贫困群众脱贫致富、符合信贷条件的各类企业给予信贷支持”“完善特色优势产业支持政策”“全面落实各类市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业增收的相关支持政策”等一系列支持性的激励政策，但是，这些支持性政策的标准过于笼统，缺乏可操作性，难以激发社会力量主体参与精准扶贫的积极性。

第四，管理服务瓶颈。社会力量扶贫的精度和效度取决于管理服务水平。然而，当前社会力量扶贫面临着严重的管理服务瓶颈，主要表现在以下两个方面：一是扶贫信息服务平台建设滞后。尽管党和政府多次提出了“构建社会力量扶贫信息服务网络”“建立扶贫开发信息系统”“搭建社会力量扶贫信息服务平台”“加强扶贫信息化建设”等政策主张，但是，当前社会力量扶贫的信息服务平台建设尚处于起步阶段。信息服务平台建设的滞后，必然导致社会力量扶贫主体的信息可获得性不足，从而严重影响到精准扶贫工作的精准性和有效性。⑧二是扶贫监测评估机制不健全。社会力量扶贫的绩效评估是后期扶贫资源配置的重要依据。而有效评估社会力量扶贫的绩效，就必须建立科学、透明的社会力量扶贫监测评估机制。这是有效评估社会力量扶贫绩效的前提和基础。但是，目前我国社会力量扶贫监测评估机制很不健全，不仅对社会力量扶贫活动缺乏明确的监管规定，对社会力量扶贫资源的筹集、配置和使用情况缺乏透明的社会公示制度，而且对于社会组织的内部治理机制和行业自律机制等方面也缺乏正确引导。所有这些，都严重制约了社会力量扶贫的精度和效度。

三、机制创新：社会力量扶贫的制度安排

2014年12月4日，国务院办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》提出：“创新完善人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会力量扶贫参与机制，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。”要形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，就必须尽快健全社会力量扶贫参与机制。这就必然要求社会力量扶贫尽快走出“碎片化”的实践困境，突破制度瓶颈，科学进行制度安排，实现机制创新。只有这样，才能提高社会力量参与精准扶贫的精准性、有效性。

1.健全价值引导机制

价值引导机制是社会力量扶贫参与机制的核心。社会力量扶贫要摆脱价值观瓶颈，就必须健全价值引导机制。

第一，努力培育社会主义核心价值观。社会力量扶贫的广度主要取决于价值认同。从个体层面来看，应该将社会主义核心价值观所倡导的“友善”作为社会力量扶贫的主导价值理念。只有注重培育全体公民的善心和爱心，注重培育友善互助的社会主义核心价值观，才能激发各种社会力量积极参与精准扶贫的热情，才能为社会力量扶贫奠定厚实的价值认同基础。

第二，大力弘扬扶贫济困的中华民族传统美德。社会力量参与精准扶贫，重在传承民族美德，倡导友善互助，展示爱心善举，凝聚人道关怀。要构建人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会力量扶贫参与机制，就必须大力弘扬中华民族传统美德中的扶贫济困理念，使之成为各种社会力量参与扶贫的基本价值取向。

第三，着力加大舆论宣传力度。舆论宣传是社会力量扶贫价值观形成的重要机制。从现实情况来看，必须加强舆论引导，把扶贫纳入基本国情教育范畴，开展扶贫系列宣传活动，充分利用“扶贫日”“脱贫攻坚奖评选表彰”等机会对社会力量扶贫的典型事迹、典型人物进行宣传报道，从而营造全民参与扶贫的良好氛围；要适应移动终端广泛使用的发展趋势，开设社会力量扶贫微信公众号，及时发布社会力量扶贫的信息，推广社会力量扶贫的先进经验，从而增强社会力量扶贫的公信力和影响力；要利用线上线下、新旧媒体，包括具有社会影响力的组织和个人等一切可以利用的媒介，广泛传播社会力量扶贫的知识和价值观，及时引导社会力量扶贫主体的扶贫行为。⑨

2.健全社会动员机制

社会力量扶贫要摆脱社会动员瓶颈，就必须健全社会动员机制。

第一，建立社会力量扶贫主体动员的协作分工机制。由于社会力量扶贫政策的制定和执行主体涉及各个职能管理部门和各类群团组织，因此，必须注重加强各个职能管理部门和各类群团组织之间的协调配合。这就需要建立社会力量扶贫主体动员的协作分工机制，真正落实各个扶贫主体在扶贫动员中的责任。只有这样，才能形成政府部门主导、社会力量广泛参与的大扶贫格局，保证各类社会力量扶贫资源的有效衔接，汇全国之力、聚各方之财、集全民之智，加快推进扶贫进程。

第二，完善社会组织培育机制。要重点培育、优先发展与扶贫相关的公益慈善类社会组织。要改革社会组织的管理体制，破除社会组织参与精准扶贫的制度性壁垒。在社会组织登记管理制度方面，要降低社会组织的准入门槛，减少对经费、场地等的过多限制；在社会组织运行管理制度方面，要废除关于限制社会组织竞争的相关条款，允许社会组织跨区域建立分支机构，从而提升社会组织的规模化水平和竞争能力。⑩

第三，推动志愿服务行动计划实施。《“十三五”脱贫攻坚规划》指出，要以“扶贫攻坚”志愿者行动项目、“邻里守望”志愿服务行动、扶贫志愿服务品牌培育行动等为重点，支持有关志愿服务组织和志愿者选择贫困程度深的建档立卡贫困村、贫困户和特殊困难群体，在教育、医疗、文化、科技领域开展精准志愿服务行动。要落实规划精神，就必须通过政府购买服务、公益创投、社会资助等方式，大力发展精准扶贫志愿服务品牌项目，引导志愿服务组织和志愿者广泛参与扶贫志愿服务活动。只有扎实推动志愿服务行动计划顺利实施，才能让各种社会力量知晓参与精准扶贫的渠道和方式，才能让更多的社会力量奉献爱心并在精准扶贫中贡献力量。

3.健全政策激励机制

社会力量扶贫要摆脱政策激励瓶颈，就必须健全政策激励机制。

第一，建立与绩效相衔接的扶贫优惠政策。对于社会力量扶贫的各种优惠政策，不论是税收优惠政策、就业支持政策、信贷支持政策，还是产业支持政策，都应该在基层扶贫政策文件中给出明确的规定。同时，必须以社会力量扶贫的绩效为价值导向，设置可操作化的优惠标准，并明确按照相应的标准切实落实有关优惠政策。

第二，建立荣誉性奖励政策。从管理学的强化理论来看，要广泛动员社会力量参与精准扶贫，就必须设置各种荣誉性奖励政策，以强化社会力量扶贫主体的扶贫行动。要彰显荣誉性奖励政策对社会力量扶贫的肯定与激励，增强社会力量扶贫主体的成就感和荣誉感，就必须完善并公开荣誉性奖励的评审细则和程序，制定科学、公正的评审规则。

第三，推广政府购买扶贫服务制度。政府向社会力量购买扶贫服务，是推动社会力量扶贫的重要方式。针对贫困地区、贫困人口的需求，政府部门要确定购买扶贫项目的目录，公开所需购买扶贫项目的预算、评估方式和服务标准等内容；要通过公开竞争的方式确定承接扶贫项目的社会组织，签订购买合同，并依据合同约定及时支付服务经费。

4.健全信息显示机制

社会力量扶贫主体之所以出現“重复帮扶”的扶贫行动，根本原因在于扶贫信息服务平台缺失而导致的“信息误读”。因此，社会力量扶贫要走出“信息误读”的困境，就必须健全信息显示机制。这就要求尽快建立扶贫信息服务平台。基层政府在建立精准扶贫工作机制的基础上，必须依托现代化的信息技术，结合贫困村、贫困户建档立卡的相关信息，建立社会力量扶贫的信息服务平台，为社会力量扶贫提供准确的需求信息，以推进扶贫资源供给与扶贫需求的有效对接。要按照精准扶贫的衔接性要求，制定不同层次、不同类别的社会力量扶贫项目规划，通过政府购买社会力量扶贫服务的方式公开扶贫项目、扶贫需求、经费预算、评估方式、资格准入等信息，让社会力量依据自身的条件和专业能力自主选择帮扶对象，制定有针对性的帮扶措施，实施精准性的帮扶行为，从而使社会力量扶贫真正扶到点上、帮到根上，切实提高社会力量扶贫的供给质量和资源配置效率。

5.健全監督约束机制

社会力量扶贫要摆脱管理服务瓶颈，还必须健全监督约束机制。

第一，建立社会力量扶贫监测评估机制。社会力量扶贫的效果在一定程度上取决于扶贫资源的筹集、配置、整合和使用。正如有学者所指出的：“扶贫离不开资源的投入与整合，但资源的构成、资源的配置形式、资源的整合机制、资源的使用方式都能反映出社会力量扶贫的科学与否，也切实影响着扶贫的效果。”因此，必须加强对社会力量扶贫资源的筹集、配置、整合和使用的规范化管理。要依法依规进行资源筹集，按扶贫规划科学合理地进行资源配置，创新扶贫资源整合的路径，实现社会力量扶贫资源的顺畅衔接，提高扶贫资源的利用效率。要做到规范化管理，就必须完善监督评估机制，建立科学、透明的社会力量扶贫监测评估机制，推动社会力量扶贫实施第三方的监测评估。这就要求创新监测评估方法，公开评估结果，增强社会力量扶贫的公信力和影响力，并建立政府监督、行业监督、社会监督、舆论监督相结合的监督体系，及时公开社会力量扶贫项目招标采购信息、扶贫资金使用信息，让社会力量参与扶贫资源的使用，充分接受社会对其财务收支状况的有效监督。

第二，完善社会组织内部治理结构。社会组织要在扶贫过程中真正展现自身优势、体现自身活力，就必须不断完善内部治理结构，实现内部机构设置、财务制度和人事制度的规范化。同时，社会组织要依据国家扶贫政策的相关规定，对照扶贫的目标和要求，定期进行自我评估、自我审查，及时发现扶贫过程中存在的问题，不断调整扶贫行动，以确保扶贫服务的质量，增强扶贫服务的精度和效度。

注释

①蔡德奇等：《社会扶贫的意义和机制创新》，《发展研究》2006年第10期。②《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日），人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1208/c1001-27898134.html，2015年12月8日。③顾磊等：《“社会组织是扶贫开发中不可忽视的力量”——访全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名》，《人民政协报》2015年12月8日。④李周：《社会扶贫的经验、问题与进路》，《求索》2016年第11期。⑤赵佳佳、韩广富：《香港社会组织扶贫及其启示》，《理论与改革》2016年第2期。⑥王春光、孙兆霞：《扶贫开发：惩防腐败应重点关注的新领域》，《中国党政干部论坛》2013年第9期。⑦李浩杰：《引导社会资金参与扶贫的财税政策研究》，中国财政科学研究院硕士学位论文，2016年，第67页。⑧梁土坤：《新常态下的精准扶贫：内涵阐释、现实困境及实现路径》，《长白学刊》2016年第5期。⑨李晓辉等：《应对经济新常态与发展型社会政策2.0版——以社会扶贫机制创新为例》，《江苏社会科学》2015年第2期。⑩陈成文、黄诚：《论优化制度环境与激发社会组织活力》，《贵州师范大学学报》（社会科学版）2016年第1期。李颖：《社会扶贫资源整合的类型及其适应性》，《探索》2015年第5期。

责任编辑：海玉

Abstract：Social forces participating in poverty reduction is a compensatory absorbed mechanism of resource allocation of the targeted poverty alleviation. However， the fragmentation has become a practice dilemma for social forces to participate in the targeted poverty alleviation. This fragmentation dilemma is the interacted product of formal institution and informal institution. From the point of formal institution， mainly including social mobilization， policy incentive and management service institutional bottlenecks； from the point of informal institution， mainly including values bottleneck. In order to get out of the practice fragmentation dilemma， social forces participating in poverty alleviation have to break through the institutional bottlenecks， scientifically arrange the institution and realize the mechanism innovation. This requires as soon as possible improving the mechanism of value guidance， social mobilization mechanism， policy incentives mechanism， information display mechanism and supervision and restraint mechanism.

Key words：targeted poverty alleviation； social forces participating in poverty alleviation； dilemma of the fragmentation； mechanism innovation