认罪认罚从宽制度下检察机关起诉裁量权研究

摘要：传统意义上的起诉裁量权在我国司法实践中难以得到充分运用，不起诉率低的现状由来已久。但随着司法体制的改革，在当前正在试点的速裁程序、认罪认罚从宽制度中，检察机关的起诉裁量权得以充分扩大。检察机关起诉裁量权承接着侦查权与审判权，是使案件繁简分流、提高诉讼效率的重要一环。目前学界对起诉裁量权的研究主要基于2012年刑事诉讼法修改之前以及修改之后关于检察机关可以不起诉的几种情形的讨论，对于在速裁程序、认罪认罚从宽制度中的起诉裁量权鲜有研究。因此，本文结合认罪认罚从宽制度，对检察机关起诉裁量权的范围认定、监督机制、救济措施等诸多具有实践意义问题的问题进行探讨并提出相应的策略。

关键词：认罪与认罚制度；起诉裁量权；刑事诉讼法；实践意义

中图分类号：D926.3；D924文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0017-03

作者简介：张豪东（1993-），男，汉族，四川南充人，中国政法大学，2016级法律硕士在读，研究方向：刑事诉讼法。

检察机关起诉裁量权在我国向来没有得到充分的重视，传统的检察机关起诉裁量权不仅在立法上局限于刑事诉讼法中有限的几种情形，在实践中也难以得到充分地发挥。但随着经济社会的转型，有限的司法资源难以应对数量众多的刑事案件。为提高诉讼效率、优化资源配置，扩大检察机关起诉裁量权已经成为一种趋势。在英美法系国家或大陆法系国家，同样也曾面临过司法资源极其有限的问题，不同国家也分别采取了不同的司法协商机制。美国约90%的刑事案件进行过辩诉交易，德国大约50%的诉讼过程中运用到了自白协商制度。①我国目前正在试点开展的“认罪认罚从宽”制度，既不同于美国的辩诉交易制度，又与德国的自白协商制度、法国的刑事和解制度有所不同。在此制度之下，检察机关起诉裁量权虽然得以扩大，但是与之配套的监督机制、制约措施、权利边界、运行方式等诸问题尚未完善。鉴于此，本文以认罪认罚从宽制度为切入点，讨论检察机关起诉裁量权发展中的问题。

一、比较法视野下的检察机关起诉裁量权

检察机关起诉裁量权是指检察机关依法对刑事案件作出起诉或不起诉的决定。根据我国《刑事诉讼法》规定，检察机关的起诉裁量权包括起诉与不起诉两个方面。其中起诉包括：选择罪名、罪数起诉，不起诉包括：法定不起诉、附条件不起诉、酌定不起诉、刑事和解等情形。检察机关的起诉裁量权衔接着侦查权与审判权，是使案件繁简分流的核心环节。在认罪认罚从宽制度中，侦查阶段结束后对于即将流入法院审判环节的大量刑事案件，由检察院对案件合理分流，让被告人已经“认罪认罚”的案件得以快速处理，留出更多的司法资源处理重大疑难案件。

（一）美国检察机关起诉裁量权探索

美国权威的《布莱克法律词典》将自由裁量权分为三类：行政裁量权、司法裁量权及检察裁量权，其中检察裁量权的释义为“刑事案件中检察官的可择权，包括立案权、起诉权、不起诉权、辩诉交易权及量刑建议权”。②美国检察裁量权包括立案权、起诉权、不起诉权、辩诉交易权及量刑建议权四个方面，其检察机关的起诉裁量权主要体现为选择性起诉制度与辩诉交易制度。相比于严格适用起诉法定主义的国家，美国的检察官拥有极大的自由裁量权，所受约束较少。其约束主要来自：机关内部检察长的审查和外部立法限制与司法限制。美国著名的辩诉交易制度实质是控方与被告人之间的一种妥协与互利。控方，即检察机关的诉求是有罪答辩，以简化诉讼程序；被告人的诉求则是较轻的判决或撤销指控。美国的辩诉交易主要有两种方式，一类是控罪方面的，即检察官可以决定起诉与否，或者在数罪中选择一罪或几罪起诉，或者降格罪名进行起诉；另一类是量刑方面的，即可以向法官提出判处较轻刑罚的具体建议。在实践中，这两类辩诉交易也常常同时适用。

（二）德国检察机关起诉裁量权探索

《德国刑事诉讼法》第152条第2款规定：“提起公诉权，专属检察院行使。除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察官负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。”③作为大陆法系的典型代表的德国，自1877年《刑事诉讼法》生效至20世纪50年代一直严格奉行起诉法定主义，但从20世纪60年代起，德国的刑事案件数量飞速增长，为缓解审判系统的压力，德国赋予检察机关越来越大的起诉裁量权，逐渐从起诉法定主义向起诉便宜主义转变。起诉便宜主义下，即使犯罪行为符合法定起诉要件，检察官通过考量，亦可以作出不起诉的决定。当下，德国奉行起诉法定主义与起诉便宜主义相结合，在赋予检察机关的起诉裁量权的同时对其加以限制，以防止检察裁量权的滥用。经过德国刑事诉讼法的几次修改，如今德国检察机关的起诉裁量权主要表现为酌定不起诉、附条件的不起诉、处罚令程序与量刑协商。20世纪60年代以来，对于白领犯罪、逃税、毒品犯罪等复杂犯罪，由于取证的困难，德国也形成了量刑协商，在被告人认罪的前提下，检察官可以降格指控，但是这一协商权收到严格的限制，因为量刑的最终决定权依然在法院手中，法官在确认犯罪事实后，可以直接改变对“犯罪事实的评价”，从而认定为其他罪名。

二、我国检察机关起诉裁量权存在的若干问题

2012年《刑事诉讼法》的修改对检察机关的起诉裁量权有了补充和完善，法定不起诉、酌定不起诉、附条件不起诉、存疑不起诉的规定是对起诉裁量权适用的细化。但刑事案件大量存在的现状以及以审判为中心司法体制改革的时代背景下，有必要赋予检察机关对案件更大的处理权利。2014年全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院开展了刑事速裁程序的试点，探索案件高效的处理模式。在中共十八届四中全会中又明确提出“认罪认罚从宽”制度的建立。这一系列改革的目的在于，利用有限的司法资源，让案件得以公正处理。因此，程序分流与程序改革势在必行。

（一）起诉裁量权范围的认定

传统意义上的起诉裁量权主要指《刑事诉讼法》中对于起诉裁量权的规定，包括：法定不起诉、酌定不起诉、附条件不起诉、刑事和解以及存疑不起诉等情形。在起诉法定主义下，检察机关几乎无起诉裁量权的适用余地。刑事诉讼法规定的不起诉情形中，法定不起诉的规定的范围有限，在司法实践中仅占极少数；其次，酌定不起訴中对于犯罪情节轻微的概念较为模糊且酌定不起诉限于依法不需判处刑罚或免于刑罚的情形。而无论刑事和解或者未成年人附条件不起诉均有较为严格的规定，存疑不起诉则是基于“疑罪从无”原则的延伸，若发现相关证据，检察机关仍需审查起诉。

相比于刑事诉讼法中对不起诉条件严格的规定，正在试点的刑事速裁程序及认罪认罚从宽制度则对起诉裁量权适用的范围和条件有更多的空间。首先，认罪认罚从宽制度不仅适用于速裁程序，也适用与普通程序、简易程序。检察机关在起诉环节可以与刑事被告人协商，签订《认罪协商承诺书》，向人民法院提出量刑建议。其次，对于被告人“认罪认罚”的案件，可以直接适用速裁程序或简易程序，简化案件诉讼的程序。在认罪认罚的案件中，法院对犯罪实体的审查不可减少，但对案件的诉讼程序可以适当简略。例如，在试点过程中，“刑拘直诉”的模式便是对案件传统诉讼流程的一种重大突破。另外，起诉裁量权应当有一定的限度，在认罪认罚从宽制度中，检察机关的起诉裁量权得以明显扩大。没有限度的扩张权力容易侵犯當事人的利益，也不符合认罪认罚从宽制度设计的初衷。对于检察机关与被告人协商的幅度应当适当。有学者认为，对于认罪认罚的案件，检察机关能按照同类案件正常量刑的基础上减少10%-20%的幅度，提出量刑建议。④笔者认为，量刑建议中刑期应在该罪适用法定刑的范围中给出，在最低和最高刑之间确定一个合适的量刑期。特殊情况下，才可以向法院建议降低一等刑罚处罚。最后，笔者认为，在认罪认罚从宽制度中，在“罪”的层面，应由检察机关严格按照法律选择罪名、罪数起诉；在“量刑”的层面，检察机关方得以进行裁量，与被告人协商该罪的处理结果。如果在制度试行之初就根治类似美国辩诉交易制度，由检察机关自由选择刑期、起诉罪数，则过分扩大了起诉裁量权，不符合我国现状。并且，检察机关向法院出具的量刑意见书，应当由法院做出最终确定。

（二）起诉裁量权实践运用中的新要求

不起诉率低向来是我国检察机关起诉裁量权没有充分发挥的反映。检察机关对起诉或不起诉的决定需要有法律严格的规定，而刑事诉讼法中对不起诉的几种情形规定较为严格，使得起诉裁量权难以充分地发挥。同时，在司法实践中，出于对自由裁量权的理解不到位、容易产生司法腐败的顾忌以及传统“有罪必罚”思想的影响，使检察机关更加追求与其业绩挂钩的胜诉率。同时，检察机关内部对不起诉案件设立了多重审批程序，对于变更起诉、撤回起诉等情况，通常会影响办案人员的业绩表现，直接导致了起诉裁量权的不充分运用。

在认罪认罚从宽制度中，检察机关起诉裁量权不断扩大，也对检察机关提出了新的考验。在试点改革中，关于协商范围、协商方式、量刑建议书的地位和被告人权利的保障等均是检察机关面对的新问题。在认罪认罚从宽制度中，检察机关可以将案件分为被告人不认罪与被告人认罪两大类，对于被告人认罪的案件中，检察机关即可考虑是否将其纳入速裁程序或简易程序中。对于认罪认罚从宽处理的案件，是采用一审终审还是二审终审是当前实践中面对的问题。笔者认为，制度设计的本意是对诉讼效率的一种提高，在控辩双方协商的过程中，被告人已经认罪认罚，且在法庭审理中并未翻供。因此，案件判决后应当一审终审，只有在有限的情形下，才可以提起上诉。例如：被告人认罪的非自愿认罪。

（三）协商结果确认的问题及监督措施的缺乏

通过协商，被告人对案件认罪认罚之后，由检察机关酌情向法院提交量刑建议书。量刑建议书是控辩双方协商一致的成果，也是法官判决的重要参考。笔者认为，审判环节中检察机关的量刑建议书虽然对法官没有强制约束力，但法官若拒绝适用量刑建议书时应该写明理由并通知检察机关。从域外经验来看，德国、法国、意大利等大陆法系国家辩诉交易协议对法官都不具有约束力⑤。对于量刑建议书，应当公开，并通知相关当事人。另外，起诉裁量权的扩大势必需要监督，现有的监督机制针对的对象仍是传统意义上起诉裁量权，难以解决起诉裁量权扩大后的新问题。目前的监督来源包括检察机关内部监督和当事人、法院的外部监督。内部监督主要在检察机关内部自行监督，主要包括检察长对不起诉案件、纳入速裁程序案件的审批与上级检察机关的审查。而法院监督主要是通过法院对案件的审查发现问题，但如果案件没有起诉，则法院庭审监督形同虚设。并且，不同于传统起诉裁量权的严格受限，在认罪认罚从宽制度下起诉裁量权需要立法、司法、当事人等多方面监督，避免因裁量权过大引起司法腐败、当事人权益受损等诸多问题。

三、认罪认罚从宽制度下检察机关起诉裁量权完善的思考

（一）健全监督机制

对检察机关起诉裁量权的监督按照监督主体的不同可以分为：检察机关内部监督、法院监督、当事人监督、立法监督等四个方面。第一、检察机关内部监督在于检察长对认罪认罚协商结果及量刑建议的审批和上级检察机关的领导、监督。检察长审批是对协商结果的事前审批，包括对罪名、罪数以及量刑建议幅度进行审核、批准，也是案件流入审判环节前最后一道关口。上级检察机关的指导、监督是对案件的事后监督，上级检察机关对下级检察机关的指导应当是宏观范围的指导，不应对个案最较多干涉。同时，上级检察机关应该通过抽查、复核、对异议案件重新调查等方式监督下级检察机关的工作情况，防止冤假错案的发生。第二、法院监督是指人民法院在审判环节对案件进行审查，对案件的证据、事实发现问题，对被告人非出于自愿或程序不合法等问题，做出相应的处理。第三、当事人监督包括被害人监督和被告人及其辩护律师监督。被害人对检察机关不起诉决定或对起诉罪名、量刑建议有异议时，可以向人民法院、上级人家检察院反映，特殊情况下可以由公诉转为自诉案件。被告人监督主要是指辩护人对检察机关的决定有异议时向人民法院出具辩护意见书。第四、立法监督是全国人大常委会、最高人民检察院等机关对从宽范围、量刑幅度做出明确的划分，对检察机关起诉裁量权做出限制。立法限制给检察机关起诉裁量权设立了范围，使权力不得随意乱用。

（二）健全救济措施

检察裁量权的扩大使用可能危及当事人的利益，特别是被告人的利益。因此，应当加强对被告人的保护。首先，检察机关与被告人制定的《认罪协商承诺书》应该公开，对处理决定应通知相关当事人。对于认罪认罚从宽处理的案件应当保障律师的参与，让律师为被告人讲明从宽处理的政策，协助被告人认罪认罚。目前正在试点建立的值班律师制度，正是旨在让被告人能充分获得律师的帮助。其次，对于审前程序被告人已经签字的认罪承诺书，在庭审环节仍应允许被告人翻供，案件也即由速裁程序、简易程序转为普通程序处理，这也是对被告人程序选择权的一种保障。

（三）检察机关起诉裁量权运用中的二分法

认罪认罚从宽制度是宽严相济刑事政策的一种体现，在量刑建议书制度中笔者认为对一般、重大刑事案件应当在法定量刑幅度中确定刑期，并以减轻处罚为例外；但对于轻微刑事案件，可以考虑赋予检察机关更多的裁量权。即对检察机关起诉裁量权的适用分为两类，一、非轻微刑事案件，二、輕微刑事案件。对于轻微刑事案件，检察机关检察机关起诉裁量权在“量刑”的环节，既可以与被告人做出不起诉、减轻处罚的协商，也可以通过社区矫正、处罚金协商等方式代替。同时，充分考察被告人与受害方赔偿情况、被告人认罪态度、犯罪年龄等情况。刑事诉讼法中对于检察机关酌定不起诉已经有相应规定，笔者认为在此基础可以进一步松化，让检察机关处理手段多元化。同时，也让轻微刑事案件的酌定不起诉与认罪认罚从宽制度相衔接，先把案件分为轻微刑事案件和非轻微刑事案件，再考虑被告人是否认罪认罚，并对不同情形适用不同处理决定。

综上，认罪认罚从宽制度下检察机关起诉裁量权得以充分扩大，但对裁量权范围的把握、监督机制的探索仍是当前需要解决的重要问题。因此，在推进“认罪认罚从宽”制度的改革中，应当好好把握检察裁量权的运用，使宽严相济政策得以充分发挥，更好得保障人民群众的利益。

[注释]

①徐美君.德国辩诉交易的实践与启示[J].法学家，2009（2）.

②Bryan，A，Garner.Black's Law Dictionary[9th ed.].Eagan：West Publishing Co.，2009：534.

③Strafprozeordnung[EB/OL].www.juris.de.

④陈瑞华.认罪认罚从宽”改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察[J].当代法学，2016（4）.

⑤郑敏，陈玉官，等.刑事速裁程序量刑协商制度若干问题研究——基于福建省福清市人民法院试点观察[J].法律适用，2016（3）.

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[3]戎百全.不起诉裁量权研究[J].法制与社会，2016（2）.

[4]于同志.轻微刑事案件快速办理的经验与启示[N].人民法院报，2014-10-22.

[5]韩宇.简化程序不减权利服判率达99.8%[N].法制日报，2015-8-8.

[6]<最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法>，2016年11月16日印发.

[7]<全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定开>，2014-6-28.