法治视角下农民工劳动权益保障研究

张静+冯立峰

摘 要：随着经济社会发展，城乡一体化进程不断加快，农民工群众的数量不断增加，农民工的劳动权益保障问题成为社会关注的热点难点问题。在社会生活中，农民工劳动权益保障严重缺失，造成农民工的权益受损。党的十八大和十八届四中全会以来，党中央加大了依法治国的力度。农民工劳动权益受损对实施依法治国方略产生不良影响，也会影响社会和谐稳定和全面建成小康社会的奋斗目标实现，因此，以法治视角分析原因，提出解决农民工劳动权益保障问题很有必要性。

关键词：法治；农民工；劳动权益保障

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）04 — 0121 — 03

农民工是指具有农村户口但在城镇务工的劳动者。改革开放以来，大批农民进入城市，逐渐形成了亦工亦农的农民工群体。目前农民工总量已达2.7亿人，已成为城市社会群体的重要组成部分。农民工为我国经济社会发展做出了突出贡献。但农民工就业机会不平等、工资被拖欠、劳动安全卫生条件差等问题一直很突出，形势严峻。2012年11月，党的十八大提出“全面推进依法治国”，2014年10月，党的十八届四中全会第一次提出了“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”这一重大论断，这为在法治轨道上研究解决农民工劳动权益保障问题提供了目标和方向。

一、农民工劳动权益保障缺失的主要表现

农民工劳动权益，是指农民工这一特殊社会群体，作为公民应该享有的权益和在从事非农业生产劳动中所应该享有的与“城市工”、其他劳动者同等的一切劳动权益。〔1〕按照我国《宪法》第 42 条第 1 款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”《劳动法》第 3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他勞动权利。”农民工作为劳动者，享有宪法和法律赋予的劳动权利，这是农民工劳动权益保障的核心内容。从法治视角看，涉及农民工劳动权益保障较以前有所改善，但当前新老问题交替出现，原因错综复杂，形势还很严峻。主要表现：一是平等就业权受到钳制。就业范围受限制。有些地方政府出台限制性政策或条件，禁止农民工进入特定领域务工，农民工只能从事劳动条件差、劳动负荷重的工作〔2〕。而且自主择业余地不大，农民工进城务工需要办理各种证件，用人单位采取非法收费或扣留证件等形式限制农民工自由择业。二是获得劳动报酬权缺位。工资拖欠严重。根据国家统计局发布2015年农民工监测调查报告，2015年被拖欠工资的农民工平均为9788元，比上年增加277元，增长2.9%。每到年关将至，农民工讨薪永远是新闻焦点。三是休息休假权无法保障。农民工很少休息，几乎每天都在劳动，没有假期。有些用人单位甚至一年不放假，有病请假要扣工资。一些经济发展比较快的地区，用人单位为追求更多的利润，强迫农民工加班加点的现象屡见不鲜。四是劳动安全保护权缺位。有的用人单位为降低用工成本，对劳动安全卫生设施不及时更新。有的剥夺了农民工依法享有的职业病知情权，而是把防护费用变成了隐性利润。还有的以经常换人或发放一些简单劳保用品的方法，偷梁换柱，逃脱法律责任。农民工安全卫生防范意识差，存在侥幸心理，导致没病得病、小病成大病。五是享受工伤保险等社会保障权利不够。当前，因我国社会保障起点对象是城镇居民，针对农民工的险种少、水平低。多数用人单位不愿意承担保险费用。农民工如果遇到工伤事故、重大疾病，借助社保来摆脱困境不现实。如以工伤医疗费用支付为例，首先由用人单位支付，然后农民工自己支付，之后才是社会保险部门支付，其中多数用人单位仅支付基本医疗费，社会保险部门支付仅为整个医疗费的1/10左右，绝大部分由农民工自行支付，如果没钱，治疗只能停止。接受职业技能培训权受限，用人单位职业培训不给力。六是提请劳动争议处理权难落实。《劳动法》对劳动争议“先裁后讼”，和民事案件中“谁主张谁举证”的规定，让农民工在劳动争议中处于不利地位。劳动争议仲裁缺乏权威性和公信力，农民工很难通过劳动仲裁达到解决问题的目的。

二、农民工劳动权益保障缺失产生的原因

农民工劳动权益保障缺失的原因是多方面的，有政治、经济、文化、社会和体制机制等因素，但从落实社会主义法治理念，推进依法治国视角考虑，在涉及农民工劳动权益保障的立法、执法、司法、守法等方面也存在很多问题。

1.劳动立法不健全。现行的《劳动法》针对性不强。如《劳动法》规定用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务，但没有详细规定如何操做，使农民工权益很难得到制度保障。《劳动法》还规定用人单位与劳动者建立劳动关系时，要以书面形式签订劳动合同。但没有规定不签订合同或签订合同不够规范，法律后果是什么，这给用人单位规避签订劳动合同留下了漏洞。现行的以《劳动法》为主的劳动法律法规体系，没有专门针对农民工这一群体做出特别规定，而是把农民工等同于普通劳动者来规范，导致法律规章适应性不强，象征意义大于实际意义。

2.劳动执法不规范。多数地方政府对农民劳动权益保障问题不够重视，工作没有计划性长远性。有的认为农民工流入城市会带来很多城市病，是城市的不和谐因素。有的还认为开展经常性的劳动执法监察，会破坏经济发展环境，导致用人单位受规范程度不够。有的对用人单位侵害农民工劳动权益的行为，以保障地方经济发展为名，持放任态度，滋长了嚣张气焰。劳动执法监察疲软。监察手段落后，沿用过去现场查看、接案调查、公布举报电话等传统方式进行，工作缺乏实效性，深入不下去。劳动执法行使的是行政处罚权和处理权，没有强制执行权，当遇到企业转移财产等情况，没有制约手段，难以满足农民工的诉求。劳动监察期限过长，最长可长90个工作日，导致很多问题拖而不决。劳动执法队伍整体素质不高，力量不足，很多时候是被动工作或“单打独斗”，工作没有力度。缺乏监督机制，对执法行为缺乏社会监督、舆论监督和管理服务对象的监督。

3.劳动司法不到位。按照《劳动法》规定，劳动争议需要“先仲裁后诉讼”，除涉案金额较大的工伤外，多数农民工都会选择劳动仲裁，不服仲裁结果，走诉讼程序的情况也不多。如果走诉讼程序，劳动争议案件按照“谁主张谁举证”的原则，农民工作为原告负有举证责任，但因为素质能力和知识水平欠缺，占有社会资源上又不具备优势，举证困难或无证可举，导致农民工在诉讼中处于劣势。法院审理涉及农民工案件没有特定简易程序，没有设置专门法庭，处理农民工劳动争议案件专业化程度不高、效率低下。仲裁和诉讼结案时，农民工如果败诉，空耗时间和资金、如果胜诉，往往无法执行。农民工维权成本高、时间长、风险大的现实，让许多农民工望而却步。此外，对农民工法律援助、司法救助和法制宣传不到位等问题也很突出。

4.劳动守法不严格。企业违法成本低。《劳动法》对用人单位违法行为的处罚手段有责令改正、罚款，只有造成严重后果，才承担刑事处罚责任。这给用人单位“小错不断、大错不犯”提供了借口，也存在个别行政机关以罚代管问题。用人单位经常在与农民工签订试用期劳动合同上做文章、设圈套。《劳动法》规定用人单位应自用工之日起，试用期之前与劳动者签订劳动合同。但实际上用工单位大多都在试用期满后与农民工签订劳动合同，有的甚至过了试用期也不主动签劳动合同，对签劳动合同模糊处理，能推则推，最后不了了之，如果出了问题，农民工因没有劳动合同为证，处于不利局面。还存在个别企业无视法律规定，对农民工侮辱、体罚、殴打等情况。农民工维权意识差。大部分的农民工文化素质不高，普遍缺乏法律知识以及维权意识，当权利受到侵害时，根本不知道该怎样去救济，有的甚至不知道有哪些权〔3〕，这客观上助长了企业的不法行为。工会作用有限。但很多企业没建立工会，即使有工会，也没有农民工成员，对农民工来说，工会形同虚设。发生劳资矛盾时，工会立场模糊，息事宁人，不愿触及矛盾，即使企业有过错时，工会也不敢表明立场，农民工不满意，对工会处理问题也没信心。

三、加强农民工劳动权益保障的对策

从法治视角看农民工劳动权益保障问题，研究提出了解决问题的对策和措施：即以宪法和《劳动法》等现行法律法规为依据，以积极解决农民工劳动权益保障问题为目标，以贯彻落实法律至上、以人为本、公平正义、统筹兼顾、循序渐进为原则，充分发挥权力机关、行政机关、司法机关以及工会、共青团、妇联以及社区等其他组织作用，不断提高农民工自主维权的素质和能力，形成农民工劳动权益保障齐抓共管新格局。具体措施如下：

1.健全劳动法律法规体系。一是建立违宪法律责任追究制度。对《劳动法》、《劳动合同法》《就业促进法》等部门法规定不够明确的情况，允许援引宪法条文的原则性规定，作为执法依据，进行责任追究，推动实现农民工劳动权益保障法治化。二早建立违宪法律法规审查制度。立法机关要提高监督效率，严格监督标准，确保监督效果。对涉及农民工的的规范性法律文件严格审查，涉嫌违宪违法的坚决不予批准或者修改撤销。对发现的歧视性、排斥性规定，及时进行修改或废止。三是制定农民工劳动权益保障法。有针对性的出台有关农民劳动权益保障的法律规定，把原有法律中的原则性规定，细化为可操作的措施和条款，突出对波及农民工劳动权益保障中的热点难点问题进行调整规范，做到有法可依，有法能依。四是健全劳动法相关法律法规。在完善现有法律法规的基础上，研究制定《农民工工资保障条例》、《集体合同法》、《劳动标准法》等配套劳动法律法规，推动农民工劳动权益保障长效化、规范化。

2.完善劳动执法体系。一是更新执法观念。树立依法履职尽责观念、法律面前平等思想，充分尊重和平等对待农民工。在制定政策、规划执行和财政预算等方面充分考虑，适当安排，做到以人为本。二是健全监督机制。加强人大监督和自我监督，发挥上级监督作用、综合运用社会监督、舆论监督和农民工监督，形成监督氛围，确保依法行政，公正执法。三是建立问题快速反映机制。探索利用现代科技手段，对重点企业进行远程监管，制定监管细则，畅通监管渠道，确保实时监控，发现问题第一时间处理。四是建立多部门联动机制。确定牵头单位，发挥劳动监察、工商、城管、公安、司法等部门的综合优势，一同研究农民工问题，提出解决问题办法，提高全面性。五是加大执法力度，突出监察重点，关注建筑、餐饮、制造等农民工人数较多行业、关注工薪、劳动安全卫生、工伤保险等关键问题和以往有过拖欠工资、收取保证金等劣迹的企业，加大执法监察力度。六是充实执法队伍，提升执法人员素质和能力，加大考核力度，形成严肃奖罚管理机制，培养执法人员文明执法、严格执法的自觉行动。

3.健全公正司法体系。一是改革“先仲裁，后起诉”制度。改革解决劳动争议，必须“先仲裁，后起诉”的制度，允许农民工可选择使用，或裁或审，或者不服仲裁再起诉都可以。二是实行“举证”倒置。法院在审理农民工为原告的劳动案件时，农民工除对其作为劳动者的身份和劳动争议事实进行举证外，其他事实举证责任倒置，由用人单位举证，保护弱势的农民工，约束强势的用人单位。三是设立独立法院或法庭，设立由法官和相关专门从业人员中的精英组成的专门劳动法院或是劳动法庭，依照专门的劳动诉讼程序处理劳动争议。四是建立健全法律援助制度，建立农民法律援助中心，为农民提供法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解等法律援助。实现农民工诉讼费减免常态化，对农民工追讨欠薪案件，免收诉讼费用。五是建立健全法制宣传机制，在农民工中开展普法宣传教育，要采取浅显易懂的方式，引导他们增强法制观念，知法守法，学会利用法律武器、通过合法渠道维护自身权益。

4、搭建多方维权体系。一是成立农民工维权协会。由地方政府主导，以本地劳动力转移中心为单位，成立农民工维权协会，负责对农民工维权工作的统一领导、指导协调，制定相应的工作计划和规章制度，统筹规划，监督检查，从体制和机制上确保农民工维权工作的正常开展和各项工作落到实处。二是工会要开展维权。大量吸收农民工到工会中来，同时组建联合基层工会、基层工会联合会，实现地方工会和产业工会的有效结合，可采取产业和地方工会负责人交叉任职的办法。三是社区要注重服务。发挥社区管理服务农民工上的重要作用，帮助引导农民工融入城市社会。四是新闻媒本要大力宣传。要加强对保障农民工权益情况的舆论监督、善待农民工的好做法、好经验，提高对农民工的服务和管理水平。五是农民工要主动维权。把法制宣传融入到对农民工的职业培训之中，编印相关法律知识手册，免费发放给农民工，提高依法维权能力。培养农民工在日常生活中养成法律思维方式，按照法律的规定精神来思考、解决劳动权益的习惯。

四、总结

综上所述，社会用工结构看，农民工处于基底部分，仍然是弱势群体，“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”问题大量存在，是最应受到关注和保护的社会群体之一。从全面推进依法治国高度，针对农民工劳动权益保障，要加强立法进程，严格劳动执法，健全司法程序，充分发挥工会作用和引导农民工提高自主维权意识已刻不容缓。此外，还要深入调查，研究措施，加大对农民工政治权益、文化权益、民主权益等方面的保障力度，这也是解决农民工劳动权益保障的一个重要方面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕柏欣.农民工权益保障的缺失与立法完善〔J〕.湖南财经高等学校学报.2007，23（105）.

〔2〕黄军峰.刍论农民权益保障法律保障体系的完善〔J〕.理论导刊，2008，（08）.

〔3〕勞动保障部课题组.农民工流动就业与劳动力市场建设问题〔N〕.中国劳动保障报，2005-

08-02（02）.

〔责任编辑：陈玉荣〕