完善体育总局预算绩效管理的探讨

董映章

【摘要】新修订的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）对预算绩效管理提出了新的要求，明确提出“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、讲求绩效和收支平衡的原则”。体育总局按照财政改革的新要求，积极开展预算绩效管理的实践探索，建立了预算绩效管理工作框架，评价范围逐渐扩大，绩效理念逐步深入管理，取得了初步成效。本文论述了预算绩效管理的内涵及推进预算绩效管理工作的必要性，并以国家体育总局水上运动管理中心（体育总局试点单位之一）为例，简要阐述了预算绩效管理的工作流程，探索并建立了适应水上运动项目管理的相关配套规章制度。但随着此项工作的深入开展，预算绩效管理尚存在着一些亟待解决的问题，如绩效理念还未牢固树立、绩效管理信息化程度不高、制度建设不够健全、绩效评价工作质量有待提高、绩效评价结果应用有待加强等问题。针对以上问题并结合工作实际，本文提出了强化认识、进一步树立绩效评价理念，加大评价结果的应用力度，推进信息化建设，提高绩效管理的效率等改进建议，目的在于通过推进体育管理部门的预算绩效管理工作，以提高预算管理水平，更好的发挥财政资金的使用效益。

【关键词】体育总局 预算绩效管理 联动机制 制度建设 信息化

一、开展预算绩效管理的必要性

预算绩效管理是指将绩效理念融入到传统的预算管理流程中，通过制定明确的绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制和绩效问责紧密结合起来的一个动态连贯的管理系统，是一种以“绩效目标实现”为导向开展工作的预算管理模式。开展预算绩效管理的目的是改进预算管理，控制节约成本，优化资源配置，为社会提供更多、更好的公共产品和服务，提高预算资金的使用效益。其意义体现在：

（一）有利于提高财政资金的使用效益

在过去的预算管理模式下，财政部门比较重视财政资金使用的合法合规性，而在推进财税体制改革的今天，财政部门不仅“重分配”，同时开始关注财政资金的使用效果，以树立用钱问效、无效问责的管理理念。

（二）是深化財政改革的要求

新修订的《预算法》和国务院发布的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》指出要求实施全面规范、公开透明的预算管理制度，出台了一系列关于预算绩效管理的法规制度和配套政策，对绩效目标管理、绩效监控、绩效评价和评价结果应用等也作出了具体规定。预算绩效管理工作已经上升到法律高度，不再是一项可做可不做的工作，而是不但要做，且要做实做好的工作。

（三）是贯彻中央厉行节约反对浪费的要求

通过将绩效理念融入预算管理过程中，推进预算绩效管理，有利于促进建立精简、高效、廉洁、务实的工作机制，有利于预防乱花钱、突击花钱的现象，有利于加强预算项目的日常监督，做到事前引导、事中服务、监督、控制到位，堵住管理工作过程中形成的漏洞，有效遏制不正之风，有利于贯彻党中央的八项规定。

二、体育总局预算绩效管理的实践探索

体育总局自2008年开展绩效评价试点，到2016年全面启动预算绩效管理工作以来，初步建立了预算绩效管理体系。

（一）初步建立预算绩效管理制度

2015年出台了《国家体育总局预算绩效管理办法》和《国家体育总局预算绩效管理工作规程》，为总局今后的预算绩效管理工作提供了理论依据。研究并制定了《国家体育总局预算绩效评价指标体系》， 明确总局项目支出绩效评价指标体系和部门整体支出评价指标体系，为后续开展绩效评价工作奠定了基础。

（二）逐步扩大参与范围

近几年来，总局不断强化绩效管理理念，立足实际，紧紧围绕财政部的总体要求，稳步推进预算绩效管理工作，强调财政预算支出的责任和效率，目前体育总局所有部门（单位）均不同程度的参与到工作中。

第一，在预算编制阶段，强化项目绩效目标管理，纳入绩效目标填报范围的项目由6个试点评价项目扩展到总局所有一般公共预算项目和政府性基金类项目，做到了全覆盖。

第二，在预算执行阶段，积极探索绩效监控与预算执行的有效结合工作方式。2016年，我们对24个与备战参赛及队伍训练直接相关重点和重大项目2.17亿元资金进行绩效监控与预算执行跟踪试点。截止目前效果非常显著，99%的项目全部超期完成预期目标。

第三，在绩效评价阶段，逐步将绩效评价试点项目由1个逐步扩展到7个，涉及资金1.96亿元。为保证评价结果公平、公正，还引入了第三方机构参与工作。

（三）全过程绩效管理模式的工作探索

2015年，水上运动管理中心成为体育总局预算绩效管理工作的首批试点单位之一，逐步开展对绩效管理工作的探索实践。针对水上运动管理中心体育行业的特点，如何能高效的利用财政资金，减少体育支出的盲目性，最大限度的优化资源配置，提高财政资金的使用效益，水上运动管理中心摸索了一套形而有效的预算绩效管理程序（图1）：

图1 预算绩效管理程序

水上运动管理中心将预算绩效目标的管理嵌入到预算编制流程，以绩效目标为对象、以绩效目标的设定、审核和批复为主要内容开展预算管理活动。绩效目标的设定按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，中心业务部门根据自身职责和事业发展要求设定绩效目标，并与预算同步报送。绩效管理部门对报送的绩效目标的完整性、相关性、适当性及可行性进行审核，对不符合要求的项目水上运动管理中心及时修改完善，审核符合要求后，预算项目方可纳入项目库。绩效运行监控是预算绩效管理的重点，水上运动管理中心根据设定的绩效目标开展控制和管理，适时监控绩效目标的实现程度和预算执行情况，及时掌握绩效运行情况和资金支出进度，防止预算经费超支；要定期对预算执行情况进行分析，当预算支出执行与绩效目标发生偏离时，应及时调整或增加预算，保证预算执行与绩效目标的实现。预算评价实施是预算绩效管理的核心，按照水上事业发展规划，充分考虑水上事业发展与经济、社会协调发展关系，结合本单位项目管理部门的职能特点设定项目的绩效目标，细化、量化项目绩效指标，运用科学合理的评价标准和评价方法，构建了水上运动管理中心预算绩效评价指标体系，体系共设计四级指标，其中前三级指标按照财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）的要求设定，四级指标结合体育管理的业务特点和12大类项目绩效指标设定。绩效评价结果的应用是预算绩效管理的目的，以绩效评价结果作为单位预算安排依据，将其作为资金分配的考虑因素，加大支持技校评价结果优秀的项目，核减评价结果较差的项目经费。

三、体育总局预算绩效管理工作存在的问题

（一）绩效管理重视程度不高

有的单位对预算绩效管理还缺乏深入理解和充分认识，领导重视程度不高，配合意识不强，工作推进难度较大；有的单位对绩效管理工作重视不够，对预算的管理主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成预算执行”上；有的单位缺乏绩效管理主体意识，具体工作中存在被动应付现象，一些工作浮在面上、流于形式，没有充分反映项目绩效的真实情况，如编报2017年“一上”绩效目标时，相当一部分单位把延续性项目上一年的预算项目绩效目标复制过来，并未结合工作重新填报。

（二）工作尚未建立联动机制

总局的预算绩效管理工作还未真正形成合力。从实际情况看，有的项目执行单位依旧认为预算绩效管理工作是财务部门的事，其他部门参与积极性不足，还未形成各部门联动，项目管理部门负责绩效目标的实现，财务部门负责资金的使用、监督、协调的工作氛围。

（三）制度建设不够健全

体育管理部门预算绩效管理制度建设刚刚开始，尽管构建了《国家体育总局预算绩效评价指标体系》、制定了《预算绩效管理办法》和《预算绩效管理工作规程》，但顶层制度的建立工作仍旧比较欠缺，且缺乏细化的操作细则指导相关工作。仅有科教司科技处和水上中心出台了相关制度。如科教司制定了《国家体育总局购买体育科技服务管理办法》，为更好地加强“科学训练”项目管理提供了政策依据。水上中心为提高中心预算绩效管理工作规范化和科学化水平，进一步明确中心预算绩效管理职责分工、明确工作流程，依据总局相关办法、规程，制定了《水上中心预算绩效管理实施细则》（试行）和《水上中心绩效管理工作流程》（试行），为中心更好地开展工作提供了有力保障。大部分司局和项目执行单位均未制定相关办法。

（四）基础工作仍需加强

一是绩效目标不够科学合理。项目绩效目标的申报审核与预算申报审核同步，目前各单位二级项目预算绩效目标尚未做到充分的细化、量化，有相当一部分项目存在指标设定不全面、针对性不强的问题。二是评价指标不够全面。预算项目有其多样性和复杂性，且很多项目间也缺乏可比性，绩效评价指标体系设置难度较大，由于总局绩效评价工作起步较晚，其评价指标、评价标准还处于摸索之中，难以满足不同层面和不同性質的绩效评价需求。

（五）信息化程度有待进一步提高

总局系统单位预算绩效管理工作信息化程度不高，预算目标基础信息的采集量及绩效结果应用分析信息的处理量都很大，现有的会计核算软件已不能满足其需求，信息的采集和处理需要人工大量录入，降低了绩效管理的效率，造成了绩效评价结果的偏差。

四、进一步完善体育总局预算绩效管理的工作思路

（一）进一步提升绩效意识

要树立“讲绩效、重绩效、用绩效”的理念，增强支出责任和意识，既要理顺预算绩效管理工作本身程序和重点，也要做好与部门预算管理工作有效衔接。加强预算绩效管理制度的宣传，扩大预算绩效管理的影响力，提高各预算单位的绩效意识。加强预算绩效管理的培训，从基础工作入手，按照工作环节进行专题培训。搭建工作信息交流平台，将规章制度、指标体系、工作经验相互借鉴，使各单位熟悉预算绩效管理工作规程和工作方法。

（二）进一步加强部门协调配合

预算绩效管理涉及到方方面面，推进这项工作既需要单位领导的高度重视，更需要加强部门配合，各负其责，形成合力。由于业务部门是项目申报和预算支出的执行部门，无论是预算执行还是预算绩效管理，业务部门应处于主体地位，财务部门则应做好预算绩效管理的组织、协调、指导、汇总、监督和检查工作，各部门只有明确职责，相互协调配合，部门之间加强沟通联动，共同参与，才能更好地推进单位预算绩效管理工作。

（三）进一步完善预算绩效管理制度

通过建立预算绩效管理机制，把预算绩效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推进、自觉行为。一是通过绩效管理与预算编制的有机结合，把绩效目标管理作为预算编制的核心内容，提高预算编制的科学性；把绩效评价结果作为预算编制的主要依据，提高预算编制的合理性。二是通过绩效管理与预算执行的有机结合，把绩效监控作为预算执行的主要内容，提高预算执行的针对性；把绩效结果和绩效评价作为预算执行结果的组成部分，提高预算支出的有效性。三是通过绩效管理和预算监督的有机结合，充分借助审计和监督的力量，推进预算绩效管理工作。

（四）借助信息系统建设完善绩效管理方式

建议在现有的会计核算软件基础上设计开发项目库管理模块，充分发挥信息技术在预算绩效管理中信息收集、比较和分析的作用，并根据设定的绩效目标对财务信息进行实时监控和测算，通过跟踪监控项目实施和支出过程，对预期结果进行客观、公正的评价和反馈，落实支出责任，促进执行进度，更好地实现绩效目标；探索利用信息化手段，逐步健全完善涵盖各类、各项支出、符合绩效目标内容、突出绩效特色、细化量化、便于操作考核的统一规范的具有体育特色的绩效指标体系，形成体现体育行业特点的评价标准，从而便于指标的横向、纵向比较，使指标更具规范性，评价结果更具公允性；建立和健全专家库、中介机构库，使绩效评价工作能做到有人才可用、有监督指导。

（五）进一步探索绩效评价结果应用机制

预算绩效管理工作的最终目标是改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高各项资金的使用效益。评价结果的应用显得尤为重要。逐步探索以评价结果作为预算安排主要依据的工作方式，将其作为资金分配的参考因素，加大支持绩效评价结果优秀项目、核减评价结果较差项目经费，并建立完善绩效信息公开机制，以适当方式实现绩效评价结果在内部网站公开，为项目实施单位提供参考依据。逐步建立和预算结合机制、绩效报告机制、绩效问责机制等。

参考文献

[1]徐雪荣.中国热带农业科学院热带生物技术研究所.《加强预算绩效管理的重要性》《办公室业务》2016（20）：81-83.

[2]王世迅.《建立和完善我省财政支出绩效评价制度的建议》.《基础教育理论研究成果荟萃下卷（一）》2006.