近六十年我国财政支出规模及结构变化分析

【摘要】新中国成立以来，随着国民经济的发展以及经济体制的改革，我国财政支出在规模和结构上都有不同的变化。本文藉1950年到2015年我国财政支出总规模变化及支出各项变化的数据，并结合经济、社会、政治背景，对这些年来财政支出规模变化，结构变化的原因作出分析和阐释。

【关键词】财政支出 规模 结构 变化

一、财政支出规模变化

新中国成立后财政支出规模的变化可大致分为三阶段：1949～1977年；1978～1997年；1998～至今。第一阶段的财政支出处在百亿元的水平。1949～1952年三年间，国家实施一系列没收官僚资本，稳定物价、统一财经政策，合理调整工商业，土地改革，工矿企业的民主改革和生产改革等方面的政策；是国民经济得到基本恢复和发展的过渡时期。1951年和1952年财政支出的增长率很高，分别为79.4%和41.0%。1952～1957年，财政支出增长率逐年下降，在57年甚至出现了负数；1958～1960年，财政支出规模又以30%的增长率扩大，这与当时大跃进和三年饥荒有着直接的联系。1961～1962年的负增长与当时的经济调整政策有关，由于大跃进导致的破坏影响，中央召开七千人大会，提出来“八字方针”，大幅度压缩预算基本建设拨款，并于1964年完成国民经济调整任务。1966～1976年，在“文革期间”，除了个别年份有负增长率，财政支出均保持一定的增长，尤其1969年，财政支出的增长了46.95%，这是与同时期财政收入的高增长相关的。在计划经济时期，由于国家可以平衡收支，所以很多年份的财政支出都是和财政收入同增同减。

财政支出第二阶段的规模保持在千亿元的水平。1978～1984年，连续五年支出保持在1000多亿元；1985～1989年，连续五年支出保持在2000多亿元；1990-1997年，保持在3000亿元～9000亿元以上，最多的是1997年的9233.56亿元。增长的速度较不稳定的，1978年最高，增长率为33.0%，1987年最低，增长率为2.6%。1980年和1981年等个别年份出现过负增长。究其原因是在1979-1980两年间，财政赤字非常严重，中央进行了第二次经济调整的，缩小了固定资产投资的规模。

第三阶段的财政支出，整体上升到了万亿元和十万亿元的水平，从10000亿元逐渐增加到60000亿元。1998～2001年保持在10000亿元以上，2002～2004年保持在20000亿元以上，2005～2007年从30000亿元扩大到60000億元，每年增加10000亿元。到2011年财政支出扩大到十万亿以上。此阶段财政支出增长的速度在10%～26%之间，没有出现负增长，比较稳定。

总结来说，六十几年特别是近年来的财政支出的特点表现在：（1）财政支出不断增加，呈不断上升趋势。从财政支出绝对规模来看，除个别年份以外是逐年增加的，增长的速度也在年均15%左右。（2）财政支出占GDP的比重呈先上升后下降再上升趋势。这种变化从经济角度来解释是我国自1978年改革开放以来，社会主义市场体制从高度集中计划经济体制转变到商品经济，走上社会主义市场经济。在这个转型过程中，政府财政的集中程度逐渐下降，国民收入分配开始向企业、个人倾斜，财政支出占GDP的比重不断下降，直到20世纪中期后比重新上涨。从政府角度来看，这种变化也透露出经济体制转轨中，特别是由集中的政府计划经济转向合理有序的市场经济，政府的职能转变，由原先的包揽一切转为公用服务，使得政府合理履行调整职能和分配职能；并且，随着我国经济改革的到位、GDP的健康持续增长，财政支出占GDP的比重也会逐步上升，财政支出的规模也会有增大的空间。

二、财政支出结构变化

近六十几年的财政支出结构的变化大致分为三个阶段：1949～1977，1978～1997，1998～至今。

（一）计划经济时期的财政支出结构（1949～1977）

1.以经济建设支出为重点。在计划经济体制下，财政支出延伸到各个领域，基本涵盖了政府、企业和家庭各个方面。为了实现我国的工业化，支出的重点主要在固定资产投资和基本建设方面；教育、文化、科技、农业、提高人民生活方面的支出比较少。

1950～1977年，每年财政对经济建设的投入均达到财政总支出的50%以上，最高的时候达到了71.7%。这时期的国有企业是社会投资和生产的主体，国家财政自然而然的充当了国家经济建设开支的保障。1950-1977年，财政对于社会文教的支出一直保持一个较低的水平，占总支出的水平大致在10%到15%之间徘徊。国防费支出1950～1960年间占总财政支出的比重是急剧下降的，从40%下降到10%；之后从1960～1968有回升，从1968～1977又以缓慢的速率下降。政管理费是逐年下降的，从20%下降到了5%。

2.财政支出涵盖社会经济各方面。财政支出包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工、交、商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教、科学、卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、政策性补贴支出等等。财政承担了经济建设、国防、外交、行政经费、科技、教育、卫生、文化、农业、社会保障等方方面面的社会事业。比如国有企业的职工其住房、医疗、退休金等都是由财政负担。

3.计划经济时期政府职责的定位。新中国成立伊始，也是政府正在从理论和实践两方面探索其职能的开始。由于国民经济长期受到破坏，政府首要的职能便是恢复经济，和建立社会主义经济的基础——工业。党的领导人借鉴苏联的计划经济体制，实行全国经济和财政的高度统一，最大限度地组织和调

动全国的财力、物力及人力。社会所有的经济活动特别是企业的投资生产都按照国家的计划进行，它的支出也就不可避免的涵盖企业的生产、经营、分配活动；农产品的分配和社会各事业的支出。这个时期的政府履行的是全能型的职能，不仅包括政府应有的三大职能（即对私人产品和公共产品间合理划分和确定公共产品提供的资源配置职能，收入分配职能和经济稳定职能），还包括了原本应有市场提供的而现在却由计划手段进行配置私人产品的职能。

（二）改革开放时期的财政支出结构（1978～1997）

1.经济建设支出占比仍高但呈逐年下降趋势。1978～1997年经济建设支出占财政总支出的比重由60%逐步下降到40%的水平。财政依旧是为维护宏观经济的稳定和增长而保持对基本经济建设的全面投入。但为了提高财政资金的使用效率，又开始改进基本建设投资方式和寻找其他投资资金来源。扩大资金来源包括国债发行和刺激社会投资两方面。如中央开始对地方下放投资权并推动社会资本进入国家鼓励的行业和领域。1979年实行“拨改贷”，将对基本建设的财政拨款改为银行贷款，到1985年，所有国家预算安排的基本建设资金都由银行贷款支持。

2.财政支出支持各项改革。1978年开始，我国进入改革开放时期，经济体制逐步由计划经济转变为市场经济，财政在此背景下也作了相应的转轨与改革。1978年召开的党的十一届三中全会，意味着市场取向的改革就此起航。自此而始，改革首先从调整分配关系切入，其后至1990年代初的改革基本上是围绕着“放权让利”这一主旨展开的，财税改革从中央对地方放权让利、中央与地方分灶吃饭、利税分离开始，赋予地方政府较大的预算管理权限，使地方政府具有大于先前状态的财政自主权，这是中国经济体制改革重要的突破口之一。逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，以达到确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位的目的。

这一时期财政支出对国有企业的改革的支持体现在：1979年，财政负担企业亏损补贴和价格补贴支出合计169亿元，占当年财政总支出的14%。1985年后，企业亏损补贴和价格补贴递增非常快，平均每年增加超过100亿，平均每年增长十几个百分点。

3.公共产品与公共服务的提供得到重视。改革开放的目的是使市场重新作为配置资源的主体，政府的职能和指出职责也相应地有所转变。一方面，财政支出对经济建设的投入不断下降，并且与其它类别的支出比重差距逐渐缩小；另一方面，财政支出的重点越来越向社会保障体系的建设倾斜。举例来说，这一阶段财政对教育的投入规模是迅速扩大的，从1980年的113.19亿元增长到了1993年的745亿元，教育经费总投入从1980年的145.50亿元增长到1993年的1059.94亿元；1980年，财政的卫生支出也达到了年均13.7%的增幅。而且这一时期财政支出也对于企业运转相关的就业、医疗、养老等改革给予了大力支撑[1]。

4.改革开放时期政府职责的定位。自1978年十一届三中全会起，相应经济体制的转型，政府此时的职责从计划经济时期的全范围支出改为了重点担任经济建设责任和公共服务责任。十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，坚持以经济建设为中心，提出了“发展是硬道理”，并指明解放生产力、发展生产力，走共同富裕的道路的方针。财政在响应新制度逐渐建立的大背景下，帮助经济发展提升活力，使市场规律越来越得到充分发挥，使国内经济与国外接軌，也使得人们的生活水平、社会保障等等方面比计划经济时期有了很大的提高。

三、经济社会转型深化过程中的财政支出结构（1998～至今）

虽着改革开放的深化，中国经济社会发展中也积累了一些深层次的问题，如区域经济发展不平衡、城乡差距较大、经济发展方式落后等问题。此时的财政支出越来越关注民生、调节区域发展、支农、转变经济发展、促进国有企业改革等问题。

（一）政府职责的重新定位

1998年以来公共财政逐步建立，政府的角色被逐步的矫正和确定，向为市场提供服务，为公民提供公共服务转化。特别是十六届三中全会对政府的职责有了重新的定位，即经济调节、市场监管、社会管理、提供公共服务四大职责；政府的职能包含着政治、经济、社会、文化、生态等五个方面。这一政府职责的重新定位也体现着马斯格雷夫和罗斯托的经济阶段发展论：在经济的早期发展阶段，经济中公共部门投资在投资总额中所占的比例相当高，而到了经济相对成熟阶段，公共支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利服务的支出。

（二）财政支出重点关注民生、社会经济发展协调等

财政政策的制定更多地以保障人民群众生活需要和提高人民综合福利水平为宗旨；基本建设的指出也向民生领域集中，比如改善农村生产生活条件的项目、重大基础设施项目、涉及广大群众生命财产安全和切身利益的建设项目等。以我国财政用于教育、医疗、文化体育、社会保障和就业、节能环保方面的支出来衡量民生支出，从2007年到2014年，民生支出由16，453.90亿元增加至53，082.97亿元，占财政总支出的比重由33.1%上升至41.1%[2]。

参考文献

[1]巫建国.论财政支出变化规律及现实方略改革.吉林财专学报.1997（3）.

[2]贾康，张鹏，程瑜.60年来中国财政发展历程与若干重要节点[J].改革，2009，（10）.

[3]靳来月.我国民生财政支出问题与对策研究[J].大庆社会科学，2016，（2）.

[4]《中国统计年鉴2001》、《中国统计年鉴2007》、《中国统计年鉴2015》、《中国财政年鉴2007》.

作者简介：王雅琦（1994-），女，汉族，甘肃兰州，研究生在读，四川大学经济学院，研究方向：财政理论与实践研究。