PPP模式在我国公共文化服务领域的应用现状及策略分析

董爽

【摘 要】PPP模式在我国公共事业领域应用广泛，但在公共文化服务领域的实践应用还在探索当中。本文从公共文化服务的特殊性和PPP模式的应用要求着手，分析了PPP模式在公共文化服务领域的应用现状，并提出了一些有效策略。

【关键词】PPP模式；公共文化服务领域；社会资本

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《關于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。《意见》提出，在公共文化服务领域推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励和支持社会力量以投资、提供产品和服务等多种方式参与到公共文化服务体系建设中来。同年5月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）的通知，要求文化等各行业主管部门结合行业特点积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，强调“对于有现金流、具备运营条件的项目要‘强制'实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式”，以提高公共服务质量。伴随多项鼓励公共文化服务领域应用PPP模式的政策出台，近年来全国各地在构建公共文化服务体系过程中兴起了应用PPP模式的热潮。PPP模式在我国水务、交通等基础设施和公共事业等领域运用广泛，但在公共文化服务领域，因其行业特殊性，难以照搬其他公共服务领域的经验。因此，深入研究PPP模式在公共文化服务领域的应用现状，分析其特殊性以及PPP模式在该领域的适用性有一定必要性。

一、PPP模式在我国公共文化服务领域的应用现状

公共文化服务领域相比较其他公共事业领域，如基础设施建设，并不具备一定的优先性和基础性。在我国，PPP模式应用于公共文化服务领域尚未成为主流，但仍出现了一些值得关注的公共文化服务项目。如国家体育场、宁波文化广场、海峡文化艺术中心等文体场馆。通过对这些项目的了解分析，可以发现公共文化服务领域具有行业自身所特有的属性。只有充分考虑公共文化服务的特性，才能更有效地在公共文化服务领域应用PPP模式。在其特殊性基础上，进一步总结PPP模式在公共文化服务领域的适用条件。

（一）公共文化服务的特殊属性

1.按照公共物品理论，公共文化服务具有非竞争性与非排他性的双重属性。追求社会公共利益是其必然的目标。公益性要求政府在提供公共文化服务过程中将公共利益放在首位。在公共文化服务领域，并非所有的公共文化项目都免费向公众开放。PPP模式在公共文化服务项目的应用既给予非政府部门参与方可持续的盈利空间，以获取投资回报，也实现政府维护公共利益的目标。因此，在应用PPP模式时，政府要避免过度让利，约束好项目经营者的营利倾向；在项目后期选择恰当的运营模式。这不仅关系到项目的运营发展，也关系着人民群众的精神文化需求能否得到满足。

2.从公共文化服务的社会性入手，将PPP项目与周边资源或土地捆绑，取得项目周边的配套设施开发权限，带动旅游业、服务业、地产业等相关产业发展，同时聚集人流，使项目周边成为集文化性、商业性于一体的特色文化区。通过资产增值的方式吸引更多社会资本提供公共文化产品或服务。

3.公共文化服务项目投资规模大，回收周期长，融资难度高。除去项目主体建筑自身，周边配套设施建设也需要大量资金投入，公共文化服务项目周期最多长达30年，投资回报期限长，融资功能弱。因此，要解决融资难这一难题，要采用灵活多变的方式吸引社会资本。宁波文化广场总投资近30亿元，在项目建设阶段，依靠财力雄厚的宁波开发投资集团有限公司进行融资；在运营阶段，组建五个专业性强的运营公司，通过这些公司引入民间、外资等社会资本。

（二）PPP模式在公共文化服务领域的应用要求

1.PPP模式适用于准公共文化服务项目，即具有有限的非排他性和非竞争性特征。PPP项目运营周期长，需要稳定的受众和“使用者付费机制”保证社会资本持续地获利。但并不是所有的准公共文化服务项目都适用PPP模式。在一些小规模城市，由于受众面小，并不具备直接使用PPP模式的条件，则需要以特许经营和政府补贴相结合的方式使社会资本获益。

2.对政府来说，在完成全生命周期PPP项目后，与传统的投资项目相比，成本要更低，效益更高。政府要有强大的调控能力，通过强政策给予政策扶持，如税收优惠或财政补贴，以在一定程度上解决项目融资难的问题。

3.PPP模式要求项目运营市场化程度高，具有灵活的价格调节机制。放开价格管理有利于增强社会资本的投资信心。

（三）PPP模式在公共文化服务领域应用的主要范围

要弄清PPP模式在公共文化服务领域应用的范围，需从公共文化服务的内涵入手，从其内容涵盖面了解公共文化服务具体所指的产品或服务。

曹爱军、杨平认为“公共文化服务是为满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，它涵盖了广播电视、电影、出版、报刊、互联网、演出、博物馆、图书馆、档案馆和哲学社会科学研究等诸多文化领域。”1林敏娟指出“公共文化服务是指以政府为主的公共部门提供的，社会力量参与形成的多主体、多机制、多方式满足社会成员文化需求，保障公众基本研究化权益的各种文化价值理念、公益性文化设施、文化产品和服务的总和。”2王富军认为“公共文化服务是政府为满足全体社会成员的精神文化生活需求所提供的，与经济社会发展阶段相适应的各种公共文化产品与服务。它既包括有形的产品，如图书、建筑等，也包括各种无形的公共文化产品，比如信息，各种公共文化活动和相关的公共服务。”3

通过对公共文化服务内涵的梳理，PPP模式应用于公共文化服务领域的主要范围在：（1）公共文化基础设施。公共文化基础设施主要指博物馆、图书馆、影剧院、音乐厅、文化体育广场、体育馆等公益性文化场所；在农村，主要指图书室、乡镇文化馆、广播文化站等。公共文化基础设施通常投资规模大，具有稳定的收益，是当前PPP模式应用最广泛的领域。（2）公共文化产品。如报纸、期刊、杂志、音像制品、广播影视作品、舞台作品等促进文化产业发展的产品和服务。（3）公共文化服务活动，包括各类文体活动、文化下乡活动等。如各地举办的文化艺术节，全民阅读推广等。（4）优秀的传统文化。对文化遗产的保护、民间艺术的展出交流等，也可以吸纳社会资本，应用PPP模式运营实践。

二、PPP模式在我国公共文化服务领域应用存在的问题

（一）社会资本参与动力不足

其一，总体而言，我国公共文化服务还是以“非使用者付费机制”为主，公众需求难以预测和估算，降低了社会资本的收益预期和投资动力。其二，相关政策法规不完善，没有一整套规范的PPP项目操作办法。对于PPP项目的风险利益分配机制尚未厘清。在項目建设、土地资源利用、价格调整、税收优惠等方面，还缺乏相关的配套政策支持。缺乏规范性的合同文本，因此在项目设计上出现的一些排他性、歧视性条款，这大大打击了社会资本的投资积极性。

（二） 项目合作双方缺乏契约精神

PPP模式的应用，要求政府和社会资本双方建立长期而稳定的伙伴关系。投机行为在长期的合作中无可避免，契约制度的建立能够约束双方，抑制违约所带来的声誉风险。契约精神需要双方在合作中秉持自由平等、互利互信的原则，尤其对政府来说，放下传统行政权力，与合作方平等对话。在PPP项目的实际操作中，地方政府以政策变动为由单方面终止合同或修改条款的例子不在少数。遵守契约精神有利于双方建立信任，打消社会资本的顾虑，使其以更积极的姿态加入到PPP项目中来。

（三） 融资体制不健全

融资难是PPP项目实施面临的主要障碍。健全的融资体制有利于项目参与主体间实现利益共享和风险共担。我国目前融资贷款渠道狭窄，缺乏与项目配套的保险担保政策，增加了融资成本和融资难度。受制于我国发育尚不完全、严格管制的金融市场，融资手段缺乏多样性，通过发行债券（企业债券和政府债券）、银团贷款等手段筹集资金的比例较小。

（四） 缺乏专业的PPP项目机构

PPP项目规模庞大而复杂，涉及政府、社会资本、融资方、承包方众多参与主体，在项目的不同阶段，不可避免地会出现利益和风险分配争议，需要有第三方机构从中帮促协调解决。目前我国没有成立专门负责PPP项目统计、政策制定和协调的机构，这使得项目审批程序复杂，地方政府不能得到有关PPP项目的专业指导，大大降低了项目运行效率。

三、PPP模式在我国公共文化服务领域的应用策略

（一）为社会资本创造良好的政策环境

在激发社会资本的动力方面，地方政府要鼓励银行开放贷款，给予同国有企业同等力度的信贷支持。政府应该出台一系列有关土地资源、税收、价格调节等方面的政策，让社会资本优先参与到PPP项目中来；在规范PPP项目立法方面，要制定一套PPP项目落地的完整框架及操作细则。明确规定PPP的适用条件、招投标程序、风险分担、利益分配、权利与义务、争议解决办法、监督管理等诸多方面。

（二） 培养契约精神

政府和社会资本双方都需要遵守契约精神。正是因为政府具有制定政策、规则的权利，在传统公共文化项目中居于强势地位，才需要契约制度的建立，防止政府滥用权利，明确双方的权利和义务，使双方处于平等地位。契约制度的建立，要明确政府违约行为的判定依据，将惩处措施具体到部门负责人，以此监督。PPP项目的推动往往离不开地方政府特别是地方官员的大力支持，而由于政府换届带来了“人走茶凉”的违约风险。因此，契约精神的建立能约束政府的违约行为。契约精神也制约了项目另一方——社会资本的投机行为，避免在招投标过程中由于政府因信息不对称而导致的恶意竞争的行为。

（三）拓宽融资渠道

地方政府成立PPP项目专项基金，或引入众筹模式吸纳社会分散资金，为PPP项目提供资金支持。多样化的融资工具也能拓宽融资渠道，要引导各类金融机构发挥其各自的不同优势参与到PPP项目中来。商业银行拥有庞大的资金量，贷款期限长、利率低，以发放贷款的方式成为PPP项目债权人，或直接利用投行部门资金参与到PPP项目公司的组建。保险公司通常资金规模大、期限长、价格低，可以通过直接或间接股权投资、债券投资参与到PPP项目中。券商在开发和创新金融产品和服务方面具有一定优势，可以为项目公司设计和承销公司债券、资产证券化和项目收益债券，实现项目公司的融资目标。

（四）成立专业的PPP项目中心

一个专业的PPP项目指导与服务中心在政府和社会资本的长期合作中发挥着至关重要的作用。第一，PPP项目中心可以帮助政府宣传和推广PPP模式。向社会公众宣传科普PPP模式相关知识，获得全民广泛认同，以此为PPP项目的推广实施打下坚实的基础 。第二，一个专业的PPP项目组织管理机构可以为政府和社会资本双方提供智力支持。为双方解释项目合同中的条款，协商双方利益冲突，保证PPP项目的顺利实施。第三，PPP项目中心可以培养和输送项目所需的专业人才。PPP项目一般经历前期筹备、中期招标建设、后期运营管理阶段，需要一批工程、金融、财务、法律多个领域的专业性人才，这些人才既要有专业的理论基础也需具备丰富的实践管理经验。拥有一支服务于公共文化服务领域的专业PPP项目人才能够大大提高项目成功落地的几率。

参考文献：

[1]杨松.公共文化服务领域应用PPP模式面临的主要问题和应用范围研究[J].全国商情，2016.

[2]郭峰，蔡艺卿，王飞球.公共文化建设项目应用公私伙伴关系模式的探讨[J].中国工程科学，2013.

[3]李艳芳，赵玮.PPP视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究[J].特区经济，2012.

[4]孙学工等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J]，宏观经济管理，2015.

[5]张晓敏，陈通.公共文化设施PPP建设运营模式研究[J].管理科学，2015.

[6]https：//www.ishuo.cn/doc/ygqclnqf.html公共文化领域PPP案例分析.

[7]范硕，金融机构参与公司合作PPP模式的介入途径[J].中国市场，2015.

注释：

1.曹爱军，杨平著.公共文化服务的理论与实践[M].北京：科学出版社，2010

2.林敏娟著.公共文化服务中的民营企业角色[M].北京：中国社会出版社，2013

3.王富军，农村公共文化服务体系建设研究[D].福建师范大学，2012