地方治水困局待破

既要还清过去多年累积的环境欠账，遏制水污染，系统控制污水排放，又要找准经济发展与环境保护之间的平衡点，重重难关之下，地方治水亟待突破既有困局。

4月中旬，在第三批中央环保督察启动前，第二批督察组陆续向北京、上海、广东、陕西、湖北、湖南等省市反馈意见。作为中央为地方环境治理开具的“诊断报告”，多省市反馈意见不约而同采用了一致的说法，“环境保護工作与中央要求和群众期盼存在差距”。

而诸项差距中，水环境问题成为多省市暴露出的一大共同难题：水污染形势严峻，某些区域呈现“好水变少、差水增多”趋势，不少河流水质甚至差于2013年，同时，水资源过度开发、污水无序排放以及地方水治理不作为、慢作为等问题凸显。

在环保部3月例行新闻发布会上，环保部水环境管理司司长张波也曾给出相似表述，“我们清醒地认识到，水环境保护工作离人民群众的期待还有很大差距，不少地方水资源、水环境、水生态问题依然十分突出。”

仅就水环境治理而言，去年以来开展的中央环保督察可视作水十条（《水污染防治行动计划》）发布后对地方治水成效的阶段性检验，按照计划，去年至今年陆续迎来了重点城市黑臭水体治理等考核节点。

但是，既要还清过去多年累积的环境欠账，遏制水污染，系统控制污水排放，又要找准经济发展与环境保护之间的平衡点，重重难关之下，地方治水亟待突破既有困局。

水污染依旧严重

水十条发布后，水环境治理成效初显。2016年，全国地表水国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占67.8%（目标为66.5%），劣Ⅴ类水质断面占8.6%（目标为9.2%）。

虽然年度目标总体达成，但区域不均衡现象突出。“有一些地方不仅没有改善，还在恶化，而且是明显反弹。”张波在回应相关问题时表示。由于水环境质量恶化，环保部去年对阳泉等地主要负责人进行了约谈，

2016年，25个国控断面未达到年度Ⅰ～Ⅲ类水质目标要求，并新增22个劣Ⅴ类断面。

环保督察也暴露出不少问题。在广东，2016年全省69条主要河流124个监测断面水质达标率由2013年的85.5%下降为77.4%。流溪河89条一级支流中46条水质为劣Ⅴ类，干流断面水质由2013年Ⅳ类下降为2016年劣Ⅴ类，江村断面水质长期为劣Ⅴ类，2016年氨氮浓度较2013年上升66%。

千湖之省湖北情况同样严重。全省长江支流总体呈现“好水变少、差水增多”趋势。东荆河潜江出境断面2015年总磷、氨氮年均浓度分别较2013年上升200%、250%；通顺河流经潜江境内仅15公里，水质急剧从Ⅱ类恶化到劣Ⅴ类，氨氮浓度最高超过130毫克/升，沮河宜昌段受磷化工企业排污等影响总磷污染严重。

生活污水在一些城市依旧处在“失控”状态。环保督察显示，深圳、东莞两市每天有约45万吨生活污水直排环境，广州每天有47万吨生活污水直排流溪河或其支流。

在上海，中心城区雨污混接导致每天约20万吨污水直排，中心城区雨污合流泵站平均每日放江量达97万吨，雨污混接、泵站放江对中心城区河道和长江口水质造成较大影响。

污水失控源于快速城市化中基础设施建设的严重滞后。水十条明确，上海市所有城镇污水处理设施应于2016年全面达到一级A排放标准。但督察发现，上海50座城镇污水处理厂中执行一级A排放标准的只有10个，仅占总处理能力4%；21座污水处理厂仍在执行二级排放标准，占比达68%。

而在陕西省会西安，因部分区域污水管网建设不到位，多个污水处理厂采取“河道纳污、抽取河水”方式收集处理污水。2015年以来，渭河西安段天江人渡、耿镇桥两个断面水质仍为劣Ⅴ类。

按照广东省“十二五”规划，广东全省计划建成污水收集管网1.4万公里，而实际只完成9000余公里；广州市“十二五”计划建设1884公里污水管网，实际建成590公里，仅完成目标任务的31%。截至2016年底，深圳污水管网缺口达4600多公里，全市污水收集率不足50%。

水资源过度开发

相对于普遍性的水污染问题，水资源过度开发带来的环境问题在一些中西部省份凸显。

督察反馈意见指出，湖北省水利（水务）部门不顾自然资源承载能力盲目开发，一些河湖生态环境系统性、完整性破坏严重。

湖北全省建成水库6275座，水电站1788座，汉江在流量减少的情况下仍实施六级梯级开发，干流流速降低，水体自净能力下降，近年来年年发生水华。府澴河流域面积仅约1.8万平方公里，建设水库达888座，河流水体“湖泊”化，其中府河孝感段沿线共有涵闸56座、拦河坝8座，大多未依法开展环境影响评价。

填湖占湖问题依然存在，武汉官莲湖西北部10个湖边塘、硃山湖北部近200亩水面、汤逊湖约145亩湖边塘均属湖北省湖泊保护条例规定应予保护的水域，但全部被划出保护范围，并作为建设用地出让，在2013年以后被陆续填占用于工业和房地产开发。

此外，随着产业的梯度转移，沿河沿江工业企业布局无序，污染严重。在湖北，长江两岸的部分重化工企业偷排、超标排污等问题时有发生，宜昌等地区磷化工行业无序发展，加重了长江支流及干流总磷污染。

重庆的GDP增速连续11个季度领跑全国，但督察发现，该市有24个工业园区位于长江、嘉陵江和乌江沿岸，其中长寿、万州和涪陵等3个重点化工园区部分企业位于沿江1公里范围内，98家规模以上化工企业沿长江布局。

“一些地方之所以出现企业布局乱、生态破坏比较严重等问题，根子上还是没有真正确立起环境承载力的概念。流域环境承载力不同，有的地方特别敏感，比如江边河边、重要河湖湿地等都是有很高生态价值的区域。”张波说。

地方不作为、慢作为

“谈及大气污染就强调区域外来输入，谈到水污染就强调水资源不足，对主观原因和自身工作问题认识不足。”中央环保督察组在向北京反馈意见时直言，部分基层领导干部在思想认识上习惯把环境问题归咎于客观原因。

作为环保工作的责任主体，各级地方政府在环境保护推进落实方面普遍存在不足。在陕西，不少人反映一些地方领导仍然认为经济发展是硬任务、环境保护是软指标，因而在工作中一手硬、一手软，环境保护工作显得比较被动。

湖北一些地方和部门在环境保护方面说得多、做得少，重发展、轻保护的思想观念没有完全转变。一些地方向湖泊要钱、要地、要房的趋势仍未得到遏制，侵占蚕食湖泊的问题仍在发生。

同时，环境保护责任考核失之以宽。广东省对完成跨界河流污染治理工作任务的有加分，对没有完成的无扣分，这样难以对地方形成压力。

2013—2014年，广东省对广佛交界河流污染问题实施挂牌督办，但在水质继续恶化的情况下解除省级挂牌，工作流于形式。湖北一些地市考核导向不合理，荆门、潜江等地将招商引资任务完成情况列为环保部门年度评先评优的“一票否决”项。

此外，一些地方对环保工作放松要求、降低标准。长三角地区近岸海域汇水区域城镇污水处理设施应于2016年底前全面达到一级A排放标准，但上海2015年12月出台的《水污染防治行动计划实施方案》将这项工作完成时限推迟到2020年底。

流域治污

作为衔贯东西的黄金水道，过去多年长江污染形势严峻，流域环境承载力严重下降，目前总磷已上升为长江干流首要污染物。

“COD（化学需氧量）、氨氮不再是长江流域的首要污染物，这意味着经过多年的大力治理，以COD、氨氮等指标为代表的工业和城市污染总体上得到遏制。”张波说，总磷成为首要污染物，意味着下一步必须高度重视农业面源污染防治和流域生态保护。

今年2月，中央深改组审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，提出将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，实行流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。

“水上的工作必须按流域来做，因为监督考核的可能是某个河流的某一个断面，这个断面上游有很大的汇水区域，如果不按流域来推进工作，就会形成行政辖区和行政辖区的标准不一致。”张波说。

他談道，流域治污实际上是“一点两线”，一点即水环境质量状态点；两线一条是减排，一条是增容。而目前，污染物减排方面的工作相对较细、较实，法规标准、监管办法、治污设施也较多，但法律法规对增加环境容量、水生态保护的规定相对较原则，标准、监管方法可操作性不强，职责也不明确，这使得水生态保护容易停留在概念上。

今后，环保部门将努力统筹减排和增容，把增容放在更加突出的位置。正在修订的《水污染防治法》，其中一个重点内容就是强化流域水生态保护。

张波强调，破坏浅滩湿地的行为要纠正，河流湖岸坡硬质化单纯考虑人的需求，也应该纠正、避免；一味迎合高耗水需求，建那么多的水库，层层截留，导致一些地方汛期河湖湿地都得不到水的补充，也要纠正。

“原来工业污染严重，河里的鱼都绝迹了，现在水质好了，开始养殖，但投饵养殖又造成污染；还有一些地方用挖泥船挖螺蛳，把水下搞得像沙漠，这样的流域生态破坏行为必须遏制。”张波说。