青少年体育治理化转型及其对策

王先亮，张瑞林，高 岩

（1.济南大学体育学院，山东济南250022；2.吉林体育学院，吉林长春130022；3.山东大学体育学院，山东济南250061）

青少年体育治理化转型及其对策

王先亮1，张瑞林2，高 岩3

（1.济南大学体育学院，山东济南250022；2.吉林体育学院，吉林长春130022；3.山东大学体育学院，山东济南250061）

研究青少年体育治理化转型及其对策，回应并解答青少年体育发展的重要现实问题。运用座谈访谈和问卷调查等方法考察青少年体育治理化转型问题，研究表明青少年体育治理体系不健全、主体结构不均衡、功能未有效显现和运行方式落后，青少年体育治理化转型势在必行。建议贯彻全民健身和健康中国国家战略、树立治理理念、建立法制体系、改进治理方式、完善支持政策、推进运动项目进校园，以全面推进青少年体育治理化转型。

青少年体育；治理体系；体质健康；后备人才

近年来，社会各界普遍关注青少年体质健康问题，形成了青少年体育系列政策和举措，并取得了一定成效，但青少年体育整体状况仍不容乐观。其中，两个问题最为突出：第一，青少年体质持续下降，速度、耐力、力量等指标仍处于下降趋势，肥胖率和近视率过高等问题依然严重［1］。第二，竞技体育后备人才青黄不接，体校数量萎缩，项目结构不合理，制约到竞技体育的可持续发展［2］。纵然青少年体育问题的成因众多，但关键在于管理体制滞后于青少年体育发展，适应经济社会新常态的治理体系尚未建立，青少年体育主体各自为政，未形成发展合力。已有研究关注到了青少年体育的现实问题，开展了青少年体育参与［3］、青少年体育锻炼［4］、青少年体质健康促进［5］、青少年体育组织［6］、青少年体育赛事［7］、学校体育管理［8］、青少年体育发展环境［9］、青少年健康行为［10］等微观层面的研究和青少年发展方略［11］、青少年体育综合改革［12］等中观层面研究，但缺乏基于顶层设计的治理体系研究。青少年体育由“管理”向“治理”的转变势在必行，治理化转型成为破解青少年体育重大问题的关键所在。本研究旨在探讨青少年体育治理化转型内容和目标的基础上，分析现实问题，并提出青少年体育治理化转型的发展对策。研究过程中，作者参与国家体育总局青少年体育调研课题组，先后对北京、广东、湖南、安徽、吉林5省市体育、教育、发改、卫生、财政、税务、共青团、妇联等8个职能部门进行座谈访谈，对上海、江苏、福建、广东和甘肃5个省市体育局、体育运动学校、体育组织等进行了座谈调研和问卷调查。利用座谈访谈听取专家和管理人员建议，研究青少年体育治理化转型的内容及目标，利用问卷调查和青少年体育事业统计数据分析治理化转型中的现实问题，结合各地先进工作经验和专家建议形成了青少年体育治理化转型的对策。

1 青少年体育治理化转型的内容及目标

治理及治理体系源于20世纪90年代的政府改革研究，是从管制到管理、由管理到治理转变，治理的兴起在全球产生了广泛影响，联合国成立了全球治理委员会研究全球政府治理问题［13］。治理不仅是新型的管理方式，更是先进的管理理念，治理的研究与应用逐渐向社会各领域扩散，青少年体育治理研究也提上了日程。在青少年体育中引入治理理念是体育强国建设和体育发展方式转变的现实需要。

1.1 青少年体育治理的特征

青少年是处于由儿童向成人过渡期的未成年群体，从法律标准和生长发育规律角度分析，一般指12～17岁阶段的人群［14］。青少年体育是以人群划分的体育类别，从国家体育行政部门的职能分析，青少年体育包括青少年体质健康促进（体质发展指导）和竞技体育后备人才培养（业余训练）。治理是协调政府规制之间的冲突或相互利益之间矛盾的原则、规范、规则和决策的程序［15］。而治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序［16］。青少年体育治理是指政府、学校与社会等多元主体通过协商、协作等方式共同推进青少年体育规范管理与高效运行的一系列制度和程序的总称。青少年体育治理与传统管理存在显著区别：第一，治理主体多元化。不再以政府及其职能部门为单一主体，凡是青少年体育相关的利益主体都可成为治理主体。第二，治理方式民主化。统治和传统管理以行政命令、法律等权威方式开展工作，并且强调政令一致，但治理更加注重民主和治理主体的广泛参与，平行治理、上下互动治理，通过协商协作等方式开展青少年体育工作。第三，治理评价社会化。转变以往政府或职能部门既管青少年体育又办青少年体育的问题，将青少年体育工作评价交由社会组织、中介机构等第三方进行评价。

1.2 青少年体育治理化转型的内容

1.2.1 青少年体育治理对象的构成 根据实践，青少年体育工作包括两个方面：一是围绕如何促进青少年体质健康为目标的青少年体育，以各级各类学校体育为主，但也包括不在校青少年以及在校学生的校外体育活动；其主管部门为教育行政部门，体育行政部门负责指导。二是以发现和培养优秀竞技体育后备人才为目标的青少年体育，主要包括体育传统项目学校、体育特色学校、体育训练定点校、业余体校、重点业余体校、体育运动学校，其管理以体育行政部门为主，教育部门负责竞技体育后备人才义务教育阶段的文化教育［17］。为此，青少年体育治理的对象为所有青少年，但根据目的不同可以分为普通青少年和青少年运动员。

1.2.2 青少年体育治理主体的分类 在管制和管理状态下，政府及其职能部门是青少年体育的治理主体；而在治理理念下，青少年体育治理主体多元化，青少年体育相关利益主体皆可成为治理主体，主要包括地方政府、政府职能部门、学校、社会组织、企业和家庭等。首先，地方政府是青少年体育治理的总责任主体。地方政府统筹负责青少年体育的各项工作，在政府工作报告、经济社会发展规划、财政预算、公共支出、公共服务等方面合理安排青少年体育，地方政府的发展成果评价中纳入青少年体育的相关指标。第二，体育和教育部门是青少年体育治理中的管理和指导主体。体育部门负责青少年体质促进的指导工作，主管校外青少年体育和青少年体育后备人才培养；教育部门主管学校体育工作，负责青少年运动员文化教育。此外，各级发改、财政、卫生等部门也是青少年体育治理的主体，发改部门负责青少年体育发展规划、政策制定、体制改革等，财政部门负责青少年体育经费保障、财税政策制定等，卫生部门负责青少年卫生与健康促进等。第三，学校是青少年体育的实施主体。校长是学生体质健康的第一责任人，校内设立以副校长为领导的管理体系，体育教研部门负责组织实施学校体育工作。体育运动学校是竞技体育人才培养的责任主体。第四，社会组织是青少年体育的校外主体。社会组织在青少年体育培训、活动指导、竞赛组织等方面发挥重要作用。第五，家庭是支持青少年参加体育锻炼、参与青少年体育治理的主体。研究显示父母支持对于增强青少年体育动机和运动投入程度具有显著影响［3］。第六，体育企业是青少年体育产品和服务的供给主体。

1.2.3 青少年体育治理层次的划分 治理层次是以青少年体育治理目标、功能和运行为主要内容的结构类型。1）青少年体育治理的目标是整合资源、协同推进青少年体育事业发展，全面提升青少年体质，发现和培养优秀竞技体育后备人才。2）青少年体育治理的功能为规划、组织、服务和监管［18］。制定实施青少年体育规划，通过规划明确发展目标、指导思想、工作原则、工作措施和职责任务等，形成指引治理主体参与青少年体育发展的行动纲领。发展青少年体育组织，建立并完善青少年体育组织体系，为青少年体育工作提供组织保障。有效供给青少年体育服务，提供体育活动、体育活动指导、体育场地设施和体育活动经费等，健全青少年体育公共服务体系。加强青少年体育监管，通过标准制定和制度建设，采取督导检查等措施，监管青少年体育工作的开展。3）青少年体育治理的运行方式包括政府主导自上而下、社会主导自下而上和各方协同推进等方式，不同发展阶段治理方式的选择也有所不同。

1.3 青少年体育治理化转型的目标

体育治理研究表明治理体系建构应优化体育管理体制机制［19］，实现多元共治和协商民主的体育善治［20］，健全内部治理机构与外部治理环境［21］，形成有效的监督问责和需求表达制度等。青少年体育治理化转型的目标为承接体育治理理念，构建完善的青少年体育治理体系，形成政府有力主导、部门高效协同和社会有效参与，协同推进青少年体育发展的新常态。政府、职能部门、学校（包括体校）、社会组织、企业、家庭等主体有效参与，地方政府主导青少年体育发展，是青少年体育的总责任主体；职能部门协同推进，是青少年体育的管理或指导主体；学校（体校）实施青少年体育工作，是青少年体育的实施主体；社会组织、企业和家庭等，承担青少年体育事务，参与青少年体育治理。围绕治理目标和职责划分，建立多元共治、协同推进、科学高效、监督到位和问责有力的青少年体育治理运作模式。在政府主导下，体育、教育等职能部门管理和指导青少年体育工作，学校、社会组织（主要指青少年体育社团、民办非企业）和产业企业举办青少年体育，家庭支持和监督青少年体育，同时，由社会组织（第三方评价等中介型组织）整合学校、企业和家庭等主体参与青少年体育治理。青少年体育治理体系如图1所示。

图1 青少年体育治理体系

2 青少年体育治理化转型中存在的现实问题

2.1 青少年体育治理体系不健全

在治理体系和治理能力现代化的发展背景下，治理逐渐引入青少年体育工作中，但青少年体育治理主体仍沿用传统管理理念和方式，地方政府及其职能部门理念更新不足，社会组织、家庭、企业等主体参与度低。青少年体育治理体系的框架尚未建立，治理主体发展不均衡，协商治理机制不健全，治理体系运行不顺畅。青少年体育治理的研究有待加强，理论与实践的结合有待深化，缺乏有效推进青少年体育治理体系构建的措施和方法。青少年体育治理体系不健全，导致治理主体责任不清晰，工作开展不到位，突出表现为青少年体育经费投入和支出结构不合理。根据全国青少年体育统计年报，截止到2013年底，全国青少年体育经费投入总额为66 675.27万元，省级财政投入17 698.15万元，占26.5%，省级体彩公益金投入48 977.12万元，占73.5%；业余训练经费支出26 786.8万元，占40.2%；青少年组织建设支出11 230.5万元，占16.9%；竞赛与活动组织支出17 938.85万元，占26.9%；学校场馆开放支出1 899万元，占2.8%；其他经费支出8 820.12万元，占13.2%。由此可见，我国青少年体育经费投入以体育彩票公益金为主，治理责任主要由体育部门承担；经费支出中以业余训练为主，其次是竞赛和活动组织，与青少年体质健康相关的投入不足。

2.2 青少年体育治理主体结构不均衡

青少年体育治理主体权责划分不清、发展不均衡，治理主体之间未形成合理的联系机制［5］。1）地方政府职责未有效履行。政府是青少年体育的责任主体，但其青少年体育治理的职责是什么？责任监督机制如何？上述系列问题仍不明确，导致地方政府重视青少年体育工作，但缺乏实质有效的举措，青少年体育责任落实不到位。2）职能部门之间未形成协同工作机制。体育部门以发展竞技体育后备人才为主要职责，青少年体质健康促进指导和监督工作不力。教育部门仅关注青少年体质健康工作，但未将体育与德育、智育等放到同等重要的位置，并且在运动员文化教育以及课余训练与竞赛方面存在诸多问题，如教育系统体育比赛中，禁止在体育系统注册运动员参加，在升学考试等方面不承认体育系统比赛成绩等。以青少年体育经费投入为例，广东、上海等地体育和教育部门青少年体育经费投入比例为40：1左右。以运动员文化教育为例，体育部门办运动员文化教育的体校数量为245所，教育部门办体校文化教育的数量仅为58所，体育和教育部门合办体校数量181所（数据来源于2014年全国青少年体育统计年报）。此外，发改、财政、共青团等部门各自为政，政策、经费投入等各出一路，未能形成发展青少年体育的合力。3）社会组织、学校、企业、家庭等主体，参与青少年体育治理的力度不足，缺乏有效的参与途径和形式，未能在治理体系中发挥应有作用。

2.3 青少年体育治理功能未有效显现

青少年体育治理效果不明显，青少年体质下降趋势未能实现根本性扭转，青少年体育后备人才培养状况堪忧［22］。第一，对青少年体育规划重视不足，规划科学性欠佳，部分地区未出台青少年体育规划。从已有规划分析，规划内容与现实条件结合不紧密，规划措施不得力，尤其是国家和地方职责划分不清，青少年体育治理的财权和事权结合不够紧密。以体育传统项目学校为例，虽然规划中明确了目标和措施，但实践中仅对传统项目学校进行评选，缺乏配套的后续财政和政策支持。第二，青少年体育组织建设滞后，与青少年体质有关的组织不健全，竞技体育后备人才培养组织体系逐渐弱化，组织动员力度不足，政府、市场和社会之间的发展合力尚未形成，尤其是社会组织和市场主体的潜力与活力有待激发。社会力量参与青少年体育的数量偏少，全国社会力量办体校数量为54所，在训青少年8 795人，社会力量办俱乐部295所，在训人数为37 148人（数据来源于2014年全国青少年体育统计年报）。第三，青少年体育公共服务体系不完善，青少年体育活动仍待加强，青少年体育活动指导不足，场地设施未能有效满足需求，组织建设亟待强化，经费尚需增加。以青少年体育经费为例，除去新疆建设兵团，全国31个省（市、自治区）青少年经费投入中体育彩票公益金投入占公益金总额的比例平均为7%，而体育彩票公益金用于开展全民健身事业不得低于70%（依据《中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金管理办法》），青少年体育公共服务经费投入明显偏低。另外，青少年体育公共服务体系建设与全民健身公共服务体系、公共文化服务体系之间的衔接不够紧密，未能形成相互促进、协同发展的格局。第四，监管落实不到位，缺乏监管制度和标准。在体育部门监管中，仅依靠《全民健身条例》进行专项检查；在教育部门督查中，虽将体育纳入了教育督导体系，但督导力度不足，督导人员构成中缺少青少年体育专家。

2.4 青少年体育治理运行方式落后

青少年体育治理运行不顺畅，自上而下、自下而上以及平行（协商）等方式之间的转换、结合有待加强［23］。自上而下运行方式以政府为主导，由政府及其职能部门推进青少年体育治理工作，但该方式过于强调政府管理的作用，易忽视其他治理主体的功能。自下而上运行方式以社会为主导，重视社会自治、青少年自主，当前自下而上运行方式并不健全，有待通过制度加以完善。平行（协商）运行方式注重治理主体之间的协商、协作，有利于激发各主体的积极性，但这一方式尚未真正形成。虽然青少年体育治理中已尝试学校体育工作联席会议制度，但一定意义上形式大于实质，各自为政的现象依然存在。此外，平行运行方式多以政府部门之间的协同为主，没有将社会组织、学校、企业、家庭等主体有效纳入。以学校体育场馆开放为例，涉及到体育、教育、学校等不同主体，是青少年体育治理运行方式的直接体现。2013年底全国中小学校（贵州省统计数据缺失）共计247 565所，学校体育场馆开放的13 947所，学校体育场馆开放率为6%；其中，上海与北京开放率最高，为82%和45%。学校体育场馆开放累计投入资金80 912.01万元，平均每所学校体育场馆开放累计投入资金为5.8万元（数据来源于2014年全国青少年体育统计年报）。学校体育场馆开放率过低，累计投入资金有限，治理主体对体育场馆开放的积极性不足。

3 青少年体育治理化转型的基本对策

3.1 贯彻国家战略，健全青少年体育治理体系

深入贯彻全民健身和健康中国国家战略，将青少年作为全民健身和健康中国的重点人群，大力开展青少年体育活动，围绕增强青少年体质、促进青少年全面发展的中心目标，从国家战略的视角出发加强青少年体育顶层设计，建立健全青少年体育治理体系，完善治理结构，优化运行方式。促进体育部门和教育部门机构合并改革，在国家和省级保持体育局独立建制的基础上，省级以下分设体育局和教育局的地方推进体育局和教育局合并，体育局与文化、宣传等部门合并的地方将体育转与教育局合署办公，在合并后的教育体育局下设体育副局长专管青少年体育，整合教育和体育部门的优势资源，加强学生体育锻炼指导，深入推进青少年运动员体教结合，促进学生体质健康和竞技体育后备人才培养之间的协同发展。完善青少年体育工作联席会议制度，由地方政府定期召开教育、体育、发改、财政、卫生等部门参加的联席会议，制定各部门青少年体育工作任务清单，签订职能部门责任书，定期实施青少年体育工作检查。由地方教育体育行政部门负责，制定学校、家庭和社会参与青少年体育治理的办法，明确各方具体的权利和责任，纳入政府信息公开范畴，并进行广泛宣传。

3.2 树立治理理念，优化青少年体育治理运行

全面树立治理理念，转变青少年体育运行方式和发展方式。在地方政府主导下，通过宣传推广、制度建设、机制转换等方法，明确政府及其职能部门的职责，确立社会组织、家庭等方面的治理主体地位，政府主导开展有代表性的治理工作，理清青少年体育治理路径，顺畅青少年体育治理机制。伴随治理体系的不断完善，地方政府逐渐淡化主导角色，着重推进青少年体育规划，加强青少年体育立法工作和制度建设，促进公共服务体系建设，依据法律、制度和标准做好青少年体育工作的监督。最终推进青少年体育工作的规范化开展，逐渐形成由上至下、由下至上等多方面结合的青少年体育治理运行机制。

3.3 建立法制体系，充分发挥青少年体育治理功能

加强青少年体育立法工作，重点推进地方《青少年体育工作条例》《青少年体质健康促进条例》或《青少年竞技体育后备人才培养条例》等立法，推进青少年体育工作依法治理和规范运行。加强学校体育课程、青少年体育活动、青少年体质监测、青少年体育设施建设与开放、青少年体育经费、体育师资配备、青少年体育工作标准等制度建设，促进各项青少年体育工作按章行事，提供青少年体育工作监管的依据和手段。加强青少年体育监管工作，通过《国家学生体质健康标准》《青少年体育工作标准》等制度，对学校、教师的青少年体育工作进行评价和考核，对青少年进行体质监测，将青少年体质考核和监测结果纳入相关奖惩体系之中。

3.4 改进治理方式，推进青少年体育治理全域化

在依法治理的理念下，结合社会治理体制改革，强化青少年体育管办评分离与网格化管理，将青少年体育全部相关工作部门和全部工作内容纳入治理体系。一方面，明确政府与职能部门管、学校办、社会评的治理方式，政府与职能部门主管青少年体育，学校、社区、家庭开展青少年体育，由社会组织、中介机构等第三方组织评价青少年体育工作绩效，形成政府、学校和社会力量之间的良性互动，实现青少年体育工作部门全域化。另一方面，推行网格化治理，将在不同空间（校内、校外）、时间（课上、课余）和形式（课程、活动、指导）等方面的青少年体育工作，全部纳入网格化治理体系中，将青少年体育相关管理部门、人力资源整合到网格化治理体系中，广泛覆盖所有青少年及其体育活动，实现青少年体育工作内容全域化。

3.5 完善支持政策，创造青少年体育发展环境

制定实施青少年体育组织专项扶持政策，扶持和培育青少年体育组织建设，按照要求简化青少年体育组织登记管理，推进“一区多会、一业多会”，增加青少年体育俱乐部数量和青少年会员数量。加快建立青少年体育公共服务购买制度，促进政府和学校向体育组织、体育专业机构（包括体育俱乐部、体育协会和体育场馆等）购买体育公共服务，提高青少年体育公共服务的质量和效率，满足青少年体育课程和课外体育活动的专业要求。继续推进实施青少年体育组织、体育场地设施税收优惠政策和行政收费减免政策，减轻负担，释放社会组织、企业的活力。

3.6 推动运动项目进校园，丰富青少年体育活动

扎实推动“校园足球”发展，以校园足球特色校、体育传统项目学校等为重点，加强青少年足球训练和足球人才培养工作，完善四级校园足球联赛制度，将校园足球打造成为青少年体育工作的突破口，带动青少年体育发展。借鉴足球进校园的工作经验，推动篮球、排球、羽毛球、网球等青少年喜闻乐见的运动项目进校园，广泛发展和培养青少年的体育兴趣，丰富青少年体育活动内容，培养青少年终身锻炼的兴趣和习惯。结合区域特色文化体育项目，推动具有地方特色的运动项目进校园，传承和发展区域体育文化。

4 结语

破解青少年体育发展的痼疾，关键在于青少年体育治理化转型与治理体系的完善。青少年体育治理呈现出治理主体多元化、治理方式民主化和治理评价社会化的特征，转型的内容包括治理对象、治理主体和治理层次，转型目标是形成政府有力主导、部门高效协同和社会有效参与协同推进青少年体育发展的新常态。推进青少年体育治理化转型，应贯彻全民健身和健康中国国家战略、树立治理理念、建立法制体系、改进治理方式、完善支持政策、推动运动项目进校园。青少年体育治理化转型提供了推进青少年体育发展的新视角和新方法，但青少年体育治理研究属于新兴研究领域，未来尚需加强治理方式、治理机制、制度安排等方面具体深入的研究。

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责任编辑：乔艳春

Transform ation and Its Counterm easures of Youth Sports Governance

WANG Xianliang1，ZHANG Ruilin2，GAO Yan3
（1.PE School of Jinan University，Jinan 250022，Shandong，China；2.Jilin Sport University，Changchun 130022，Jilin，China；3.PE School of Shandong University，Jinan 250061，Shandong，China）

This article studied the transformation and its countermeasures of youth sports governance，in order to solve the importantpractical youth sports problems.Through interviews，questionaire investigation and othermethods，we investigated the youth sports governance transformation.The results showed that there were some problems such as imperfect system，unbalanced structure，ineffective function and backward operation.The transformation of youth sports governancewas clearly in order.The suggestions are thatwe should implement the national fitness and health state strategic，establish the concept of governance，establish the legal system，improve governance mode，improve support policies and promote campus sports，so as to promote the governance transformation of youth sports comprehensively.

youth sports；governance system；physical health；reserve talents

G80－053

A

1004－0560（2017）02－0007－05

2017-01-10；

2017-03-20

山东省社会科学规划研究项目“大数据时代山东省学校体育精细化管理研究”（16DTYJ03）；高等教育科学研究“十三五”规划课题体育专项课题“基于大数据背景的学校体育精细化管理研究”（16TY030）；济南大学国家社科基金预研项目“新常态下体育产业创新驱动机制构建与路径选择研究”（16YY07）。

王先亮（1982—），男，讲师，博士，主要研究方向为体育教育与体育管理。