发展普惠金融是全球共识

综观全球，从国家层面上制定普惠金融发展战略已经成为一种趋势。国际性组织如G20、世界银行、普惠金融联盟（AFI）和各区域性发展银行都鼓励和推动各自的成员国在这方面做出实质性的进展。

在达成的各项共识中，比较有代表性的是AFI倡议的《玛雅宣言》。AFI是一个由发展中国家和新兴市场国家的中央银行、监管当局和其他金融管理机构参加的合作组织。2011年9月，其成员在墨西哥里维埃拉玛雅会面并参加第三届普惠金融政策论坛，重点探讨了以下三个方面的内容：普惠金融在增进人民权利和改善人民生活上的重要性，特别是对于穷人；普惠金融在提高各国及全球金融系统稳定性、金融体系完整性上所发挥的作用；普惠金融在促进发展中国家和新兴市场国家健康的、包容性的经济增长上所做出的巨大贡献。这次会议形成了著名的《玛雅宣言》。

AFI通过号召各国签署《玛雅宣言》并对普惠金融发展目标进行承诺来推动各国制定普惠金融发展战略，并为此成立了相应的工作组。截至2014年9月，已经有54个国家的中央银行或相关部门签署了《玛雅宣言》。截至2015年5月，在普惠金融联盟的成员国中，已经有31个国家制定了普惠金融发展战略，另外还有27个国家正在制定战略的过程之中。

普惠金融国家战略的意义

罗伯特·希勒在《金融与好的社会》中说，不合理的金融结构将部分人群排斥在金融体系之外，使得社会经济结构的不平衡进一步恶化，而这种不平衡会影响到社会公平和经济社会可持续发展。经济增长不会自动解决公平问题，政府需要发挥应有的作用，普惠金融就是一个有力的抓手。

实际上，发展普惠金融的目的就是要去解决金融领域的“市场失灵”现象。从宏观管理的角度来说，制定普惠金融发展战略旨在扭转金融结构的失衡，从而改善社会经济结构。应当认识到，发展普惠金融是个系统性工程，政府应当统筹全局，在其中发挥应有的作用：政府需要推出符合本国国情的各项普惠金融发展措施并使这些措施能够相互配合，需要综合利用各种资源并协调各方面的利益关系，需要动员国内各个部门和机构去落实发展普惠金融的措施，需要根据相关措施的效果进行反馈和修正。因此，政府需要有明确的、统一的普惠金融发展战略。制定普惠金融国家发展战略的意义可以概括为以下几点：

首先，明确的战略有利于凝聚共识、明确方向、落实措施，从而实现目标。发展普惠金融，实现全球层面和国家层面上的既定目标，需要统一各方面的认识。其次，认清实际情况并制定切实可行的战略是实现普惠金融发展目标的基本条件；制定战略的过程就是认识的过程、分析的过程和解决方案的过程。此外，从动态的视角来看，制定战略还有利于更好地应对在普惠金融发展过程中出现的新变化。普惠金融发展理论和实践在变，世界经济金融形势在变，各国的实际情况也在变；各国需要应对发展普惠金融中遇到的各种新形势和新挑战。在这种情况下，制定和修正战略就更为必要了。再次，战略可以影响普惠金融的发展效果。查看各个国家普惠金融的资料和数据，可以看到即使是各方面条件较为类似的发展中国家，普惠金融在国内发展水平也是参差不齐的，各国不同的发展战略对于普惠金融的发展水平有着直接影响。根据世界银行的调查，制定并实施普惠金融发展战略的国家，其普惠金融的发展程度要比其他国家更好。

推进数字化普惠金融

数字化普惠金融（Digital Financial Inclusion，DFI）就是以数字化方式提供的普惠金融，它是对普惠金融理论和实践的重要发展。世界银行下属的扶贫咨询专家组（CGAP）认为，数字化普惠金融可以定义为“以数字方式获得和使用正规金融服务，这类服务应当符合客户的需要，并以负责任的方式以及客户可负担、服务提供商可持续的价格来提供”。

世界各国的实践表明，数字化普惠金融能够在提高金融可得性方面发挥独特的作用。全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）指出，“作为近十年推动普惠金融发展的伟大创新——数字金融，包括移动支付、网上银行、P2P、在线保险、众筹等，成功地提高了低收入人群、老人、年轻人、妇女、农民、中小企业和其他被金融排斥的人群获得金融服务的机会。”“金融机构和非金融机构正在飞速地寻找向未被服务的人群提供数字金融服务的機会，数字金融的创新可以使金融服务的范围涵盖偏远地区的人群，同时可以减少成本，一方面提高普惠金融服务的商业可持续性，另一方面降低金融服务的价格，使更多的人能够接受服务。”

具体来说，数字化普惠金融有几类表现形式：一是银行提供一种“基本”或“简化”的移动交易账户，通过载体或终端（移动设备、互联网设备或其他设备）进行支付、转账或储蓄。二是移动网络运营商或者其他非银行机构建立依托银行结算体系的数字化交易平台，并通过载体或终端（移动设备、互联网设备或其他设备）来实现支付、转账或储蓄。三是与上述两种实现形式相关联的其他金融服务，如保险、借贷甚至证券业务。

按照GPFI的观点，数字化普惠金融具备四个重要特点：

第一，数字化普惠金融需要有数字化的交易平台。金融消费者可以使用某种形式的终端，通过特定网络或数字通信网络，与具备支付结算功能的银行或非银行机构取得连接，并接收和传送交易数据，获得相应的金融服务。

第二，数字化普惠金融需要有终端设备。终端设备是多种多样的，包括手机、POS机、个人电脑等可以传输交易数据的工具。

第三，数字化普惠金融需要有代理商。代理商负责将金融消费者的交易数据转换为对支付结算系统的指令，实现资金的收付，如使用POS机的商户，搭建交易平台、发布应用手机软件的机构等，这里的商户和机构就是代理商。

第四，数字化普惠金融可以提供支付结算以外的附加金融服务。依托数字化交易平台，所有社会群体，包括被金融体系排斥在外或未能获得足够金融服务的人群可以获得进一步的金融服务；金融服务的提供者往往也依靠数字化的手段来定位目标客户和管理风险。

发展数字化普惠金融可以提高金融可得性，因而其是发展普惠金融的重要一环：首先，数字化普惠金融具有方便快捷的特点，如地处偏远地区或行动不便的人群可以方便地获得金融服务；其次，通过数字化普惠金融，金融消费者可以低成本地进行小额、零碎的资金收付和储蓄，尤其是贫困人群可以避免原本的时间成本、交通成本和较高的服务费用，并方便地管理他们通常不稳定的收入和支出；再次，通过数字化的手段，金融服务可以与日常生活更紧密地结合起来，如可以通过数字化交易平台支付水电费和消费账单等；最后，数字化手段有利于拓展金融服务和管理金融风险，通过分析消费者的相关数据，可以精确地为消费者提供额外的、特定的金融服务。

当然，在看到数字化普惠金融优势的同时，也需要重视其风险。数字化普惠金融的风险主要与操作和技术有关，如数据的传输和处理会存在各种风险。举例来说：短信发送失败会使客户看不到付款指示，数据传输和储存中可能存在隐私或安全漏洞，电脑程序处理交易可能会出错，大量数据可能会考验交易平台和硬件设施的处理能力等。代理商和交易平台存在运营风险，有可能出现金融犯罪和侵害消费者利益的行为，如欺诈、出错、现金管理不善和数据管理不当等。此外，代理商和交易平台还可能隐藏交易信息（如价格、服务条款和追索权信息）、恶劣对待客户（包括多收费）、泄露客户信息，还可能在尽职调查、交易档案管理和报告违法交易等方面存在问题。

相应地，随着数字化普惠金融的不断发展，对它的监管，除了传统方式外，还需要特别注意两个方面的问题：第一，消费者保护。数字化普惠金融有利于原本被金融排斥的人群获得各种金融服务，而对于这类人群，金融消费者保护是格外重要的；同时，数字化普惠金融涉及面广，影响范围大，交易形式有别于传统的“面对面”形式，这些都增加了消费者保护的必要性。第二，加强监管协调。数字化普惠金融涉及支付结算体系和各类代理商、交易平台、金融服务提供者和金融消费者，服务范围已经从支付结算转向各类综合金融服务，因此各个金融监管部门要有明确的统筹和分工；由于数字化普惠金融依赖数据传输网络等硬件设施，电信监管部门可能也要参与到监管之中。在国际层面上，各个国家、国际组织和国际标准制定机构（SSBs）有必要加强沟通和协作。