农发行支持农产品价格形成机制改革问题研究

张丽君

摘 要：2014年，国家启动农产品目标价格改革试点，作为支持农产品收购的政策性银行，农业发展银行如何完成试点工作是一项重要课题。本文从农产品价格机制改革的根源着手，分析影响价格的直接和间接因素，探讨了农产品价格形成机制，并建议农发行建立健全市场化的价格风险控制贷款体系。

关键词：农产品；价格；机制；风险

2016年，在国内外经济增速放缓的背景下，市场对农产品的需求基本处于饱和状态，农产品市场价格疲态短期内很难恢复，小麦、玉米、稻谷、大豆及其下游产品价格持续疲软。农业发展银行承担着农业供给侧结构性改革的任务，如何支持农产品价格机制的形成，构建现代化农业体系，是当前探讨的重要课题。

一、农产品价格机制改革的紧迫性

上世纪80年代中期以来，我国农产品流通体制市场化改革逐步推进，到2004年新一轮粮改，农产品流通市场改革基本完成，市场在农业资源配置中开始发挥基础性作用。此后国家逐步实行主要农产品最低收购价和临时收储制度，建立种粮农民的直补、良种、农资综合等各种补贴制度，逐步形成农民、市场、国家新型三角关系，促进农业发展和农民增收，保证了国内粮价的基本稳定发展。到2014年大宗农产品出现库存高企、财政负担加剧、国内外农产品价格倒挂、农产品市场扭曲程度加重等诸多矛盾，之后，国家启动了在东北大豆和新疆棉花目标价格改革试点，新一轮农产品市场化改革序幕逐步拉开。

作为我国唯一的农业发展政策性银行——农发行，把服务国家战略放在首要位置，坚持社会效益优先。自2004年以来，随着国家强农惠农力度的不断提高，农发行支持农产品的规模越来越大，尤其在2010年实行临时收储政策以来，具有政策指令性的农产品收储规模持续增加，国家要求各承储企业按照“对农民交售的粮食不限收、不拒收”的原则，实行敞开收购。以新疆新源县为例，新源县是典型农业生产大县，2011年末该县农发行各项贷款余额5.411亿元，政策指令性和指导性流动资金贷款4.7亿元，占比86.88%；2015年末各项贷款余额7.45亿元，政策指令性和指导性流动资金贷款6.22亿元，占比83.49%，政策性农产品收购贷款连续五年以6.5%的年均增速递增，在国内粮食产量连续十二年增加下，农发行政策指令性贷款投放量也逐年增长，导致库存粮食居高不下，偏离政府预期效益目的。

2015年以来农产品市场价格低迷，正常的购销合同和储备粮轮库操作很难实施，销售进展缓慢，截至2016年5月末，该县政策性农产品流动资金贷款仅完成销售回笼资金计划的51%，农发行贷款占用时间延长，资金周转速度减慢，计划规模持续处于紧平衡状态，不得不压缩对农业农村基础设施建设等中长期业务的信贷规模。

二、影响农产品价格的主要因素

任何农产品价格都处于涨跌之中，没有价格波动的市场不存在，但价格的波动是围绕价值中心线呈曲线状的波动。总的来讲，近十年来农产品价格具有逐年增长、价格波动频繁、政策性补贴主导价格等特点，综合分析影响农产品市场价格波动因素可分为直接和间接因素。

（一）直接因素

1.供求关系引起的价格变动。新源县是产粮大县，在保证储备用粮的情况下，每年的大宗农产品如小麦、玉米、大豆产量60%左右都需要公路运输到南疆五地州区域和四川、甘肃等地区，区域间供求不均衡，推动价格变动。

2.生产成本上升。农产品生产的三大“基础成本”影响——土地、劳动力和生产资料的变动，土地价格不断上涨，农业劳动力成本增加，生产资料成本上升，直接影响农产品价格。如2015年该县冬小麦平均亩产收入997.6元，平均亩产成本938元，每亩净利润59.6元，比2014年减少66.4元；2015年玉米平均亩产收入1174.5元，平均亩产成本910元，每亩净利润264.5元，比2014年减少348元（以上数据不含财政补贴资金）。

3.金融机构参与直接影响农产品价格形成。目前农产品市场已呈现收购主体多元化和收购渠道多样化格局，农产品收购呈现政策性和市场性收购同时并存的特征。部分商业银行的贷款投放已转向农产品粮食收购和销售市场，利用农产品市场震荡之际，以追求利润最大化为目的，成为粮食市场的重要参与者和定价者。

4.市场垄断推动农产品价格变化。2015年，新源县已注册具有烘干设备企业达29家，通过价格联盟控制该区域玉米的流通环节和销售市场，通过国有购销企业俗称“过水面”或“即购即销”的资金运作，控制农产品市场价格，引起農产品价格暴跌暴涨。如2015年秋季玉米收购价格均价0.95元/公斤，农发行支持企业收购价格均价1.43元/公斤，出库价格均价1.5元/公斤，市场均价1.65元/公斤。

（二）间接因素

1.通货膨胀整体下行导致农产品价格下降。2016年经济增速将继续放缓，带动通胀下行，供给因素决定物价波动中下行，农产品存在一定下行压力。

2.国际农产品价格波动影响国内价格。2011年以来，国际农产品价格大幅下跌，我国的粮食库存创历史新高，产量、进口量、库存量“三量齐增”问题日益突出，农发行支持的小麦、玉米、棉花等主要农产品价格都受到了供给过剩的压力，销售市场形势严峻。如该县农发行支持的敞开收购玉米，2015年受进口玉米价格1.6元/公斤左右影响，收购价格直接跌至1.43元/公斤，比2014年收购价均价1.85元/公斤减少了0.42元/公斤，跌幅高达22.7%。

3.自然灾害引起价格变动。农产品生产周期长，容易受到各种极端天气、病虫等自然灾害，出现减产或绝产，引起局部价格波动。2012年新源地区在7-8月间，连续遭受到阴雨天的影响，导致37万亩冬小麦出现大面积的减产，市场出现供小于求的局面，引起价格阶段性暴涨，小麦收购价格均价由2011年1.96元/公斤直接上升至均价2.12元/公斤，甚至部分企业收购价格曾达到2.35元/公斤。

4.局部信息不对称引起短暂性价格波动。新疆区域广袤，交通不便利，特别是南北疆区域，由于市场信息分布不对称，形成了农产品价格市场信息在生产者和购买者之间分布不对称局面，引起农产品交易环节不合理现象的发生，从而影响农产品价格机制运行状态。

三、价格形成机制的探讨

“十三五”农业现代化要实现更大提升，必须以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化。农产品价格由市场决定，培育和完善价格市场，是改革当前粮食价补分离、最低收购价收购和临时储备矛盾的关键。切实维护种粮农民利益，维持农产品价格在合理区间涨跌，必须以建立健全由市场主导为主，发挥政府统筹和宏观调控能力为辅，建立现代化农业体系。

（一）建立健全农产品信息发布体系

利用各种监测平台，及时发布农产品各种要素的供求预警，及时准确地向农民提供农产品生产形势、市场供求趋势及价格变动走势，引导农民调整农产品结构意愿，大力调整农业生产结构。一是要保证粮食等主要农产品的稳定增产，坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的底线，避免因供给不足造成价格的大幅波动；二是要协调农产品生产基础成本效益，消除供求矛盾，使农产品价格保持稳定；三是致力于发展高附加值农产品，改变以直接产品为主的农产品销售模式，提升农产品的价格增值空间，协调农产品供求与市场价格形成的关系。

（二）培育和完善农产品市场体系

应完善和建立各级农产品市场，形成乡镇、县级、市级、省级、国家级的零售市场、集贸市场、批发市场、储备库等功能互补的市场体系；培育具有战略性客户，能发挥农产品宏观调控作用的骨干企业，稳定和提高农产品市场的份额；加大运输环节绿色通道的力度，减少、取消流通环节名目繁多的费用，降低农产品各环节成本。

（三）完善各类财政资金对农业投入建设

从农产品价格波动分析，对农业投入财政补贴的增减，是决定农产品价格走势变化的主要因素，当前要调整粮改多年以来对粮食价格补贴供给和促增收政策目标，粮食价格补贴不应再承担保收益功能，应将其定位为“解决农民卖粮难”、“农民收入补贴”的目标，调整“黄箱”补贴政策，扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围。直接补贴的原则：一是补贴自给口粮；二是补贴对象是实际种植者，补贴资金杜绝流向中介机构，坚决不让主产区种粮农民吃亏；三是补贴具有地域性、条件好、生產规模大的农产品主产区。政府通过政策引导合理增加对农业投入，推进农业结构性改革，从根本上改善农产品的供求矛盾，稳定农产品价格。

（四）构建新型农业经营体系

积极发展农产品行业协会和农民合作社组织，形成农民产供销一体化的经营结构，能够充分代表农民利益的市场化结构，有能力来应对市场供求的变化，彻底改变农业生产者在市场竞争中的地位。

（五）制定相关配套措施，实行市场化收购

要发挥市场在配置资源方面的决定性作用，减少政府过多干预造成的影响，配套实施既不扭曲市场又能保证农民种粮收益的措施。包括：提高粮食综合生产能力的措施，如土地休耕、绿肥补贴、标准化农田建设、黑土地保护等；加强粮食市场风险管理的措施，如适合农产品的期货、科学完善的农业保险体系等；完善主要农产品调控方式，如最低收购价收购、国家临时收储政策、地方储备粮、中央储备粮等政策；有效控制进口和轮库、拍卖、平价市场等大宗农产品购销政策。

四、建立健全价格风险控制的贷款体系

今后，主要农产品价格形成机制将是：补贴两头、放开中间、政策调控、平等入市。政府调控主要是指在市场失灵时，政府还将采取托市收购、抛售平抑粮食价格，但农产品价格主要还是由市场决定，政府不再直接干预。农发行作为支持农产品购销的国家政策性银行，坚决落实党中央、国务院要求，确保粮棉油收储业务平稳发展，防止出现农民卖粮难、打白条等现象，解决收购资金供应与市场化收购的矛盾，维护国家粮食安全和保护农民的利益，坚守服务“三农”的使命。建议在支持农产品购销中，坚持市场定价为主，政府统筹和宏观调控为辅，以标准仓单质押方式贷款，建立“价补分离”的大宗农产品购销体系。

（一）防控农产品价格市场化的贷款风险

1.按照“四个共同”的管理要求参与监督管理，保证储备政策有效落实。对政策性收购贷款形成的库存，要与各级储备粮企业合作办理动产浮动抵押。因为储备粮管理体制，是政府根据市场价格制定政策性收储价格，当市场失灵时，调整现行托市收购政策，各级储粮继续采取随行就市的方式，收购农民手中余粮，同时鼓励符合条件的多元市场主体，按照市场定位参与大宗农产品政策性收储。

2.对市场性收购贷款，要落实好风险防控措施，实行严格的封闭管理。市场性收购成为解决农业产业化标尺，粮食价格的单向上涨趋势就有可能变为涨幅不定的双向波动趋势，波动的幅度、频率都有可能增大，这将增加粮食收购贷款的风险。一是建立风险准备金比率及担保贷款比率管理措施，“两率”措施对于强化企业经营责任、提高贷款风险防控能力起到了平衡作用。二是贷款采取标准仓单质押方式。先发放信用贷款，待贷款发放且办理完毕标准仓单质押，再办理有关法律文书办理标准仓单质押手续。储存和销售环节要变更补充合同，进一步明确双方约定最后的付款期限和有关条款。三是根据先放款后质押或先质押后放款贷款方式，采取委托第三方（监管人）支付的措施，即监管人在农发行开立账户，买方先将60%-100%货款先行汇入监管人在农发行开立的账户中，由买方开户农发行委托监管人将货款全部转入销售企业。四是建立市场收购价格配比原则。按照市场农产品价格波动，合理定位市场收购价格，价格由企业自有资金10%-20%和农发行贷款80%-90%组成。

3.发挥市场配置资源的决定性作用。在销售环节，粮食进入流通市场后，粮食价格由市场供求决定，企业完全按照价值规律经营，按照“购的进销的出”的原则，自负盈亏，农产品价格彻底与价差、运输等各类财政补贴脱离，完全按照市场化经营方式经营。

（二）完善风险分担补偿机制

农产品属于弱质性、高风险性的行业，按照“谁出政策、谁拿补贴、谁承担风险”的风险补偿政策，进一步明确农发行应建立合理的利益补偿机制，完善农发行支持农产品的各级政策性业务贷款的利息、政策性价差亏损的货币和财税扶持政策，实现农发行支农的可持续性和有效性。

1.规范、落实财政补贴资金拨补制度。政府及其有关部门在安排农业政策性业务项目时，应确定合理的经营费用补贴和利差补贴，考虑设立风险补偿基金，及时、有效落实各项补贴。

2.完善农产品价格定价监管体系。代理监督支农资金各项财政拨付，建立农产品贷款与政策农业补贴政策双线监管系统，初步形成一个围绕粮食生产、农民增收和保护生态环境为目标，以市场定价为核心，以综合补贴、专项补贴相结合的直接补贴政策和农发行支持农产品市场化贷款框架农产品定价监管体系。

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The Research on the Reform of Agricultural Products Price Formation Mechanism Supported by Agricultural Development Bank of China

LAN Kelin ZHANG Lijun

（Yili Branch of Agricultural Development Bank of China， Yili Xinjiang 835000）

Abstract： The pilot of the agricultural product target price reform in China was launched in 2014， as the policy bank supporting the purchase of agricultural products， Agricultural Development Bank of China has been facing the important task on how to implement the pilot project. From the root of the price mechanism reform of agricultural products， the paper analyzes direct and indirect price influencing factors， discusses the agricultural products price formation mechanism， and proposes that Agricultural Development Bank of China should establish a sound lending system based on the market-oriented price risk control.

Keywords： agricultural product； price； mechanism； risk

責任编辑、校对：谢华军