内蒙古全面建成小康社会中的反贫困研究

齐慧

摘 要：金融扶贫是自治区扶贫开发中的重要措施，2013年内蒙古启动金融扶贫富民工程以来，取得了显著成绩，同时也存在着扶贫资金供需矛盾、资金使用效果不明显、金融配套服务设施不完善等问题，而充分发挥金融扶贫的杠杆和引导作用，对内蒙古当前的扶贫工作具有重要的理论与实践意义。本文对内蒙古金融扶贫的实践与成效进行调查，并提出相关建议。

关键词：小康社会；反贫困；金融扶贫

根据国家统计局制定的《全面建成小康社会统计监测方案》，内蒙古全面建成小康社会步伐稳步推进。2013年，内蒙古小康指数为79.69%，比2000年提高31.64个百分点，平均每年提高3.97个百分点，比2010年提高7.32个百分点，总体增长平稳。从统计监测的五个方面看，2013年经济发展指数、民主法制指数、文化建设指数、人民生活指数、资源环境指数分别为82.92%、83.56%、74.44%、84.05%、71.98%。“十二五”时期，内蒙古全面建设小康社会步伐虽然不断加大，但是与全国平均水平和发达地区相比还有一定差距。2013年，全国、东部地区、中部地区的分别高于内蒙古小康指数7.24、12.53和1.85个百分点。十三五时期是全面建成小康社会的时间节点和决胜阶段，脱贫是实现全面建成小康社会最重要的目标，而要使现行标准下全部贫困人口脱贫，最艰巨最繁重的任务在农村牧区，特别是贫困地区的极端贫困人口。

一、内蒙古的贫困问题现状

2011年，我国将农民人纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，内蒙古在此基础上自主制定了农区2600元、牧区3100元的自治区扶贫标准。在新的标准下，内蒙古的贫困人口约为266.58万人。通过四年艰苦的努力，内蒙古解决了近150万贫困人口的稳定脱贫问题，贫困发生率从24.8%下降到12.3%。2015年仍有122万的贫困人口没有脱贫，大多数居住在生存环境恶劣、生产生活条件很差、自然生态环境极其脆弱的地区，扶贫成本极高、脱貧难度很大。主要特点如下：

（一）贫困原因多样

一是自然环境导致的贫困。生态环境脆弱的丘陵山区、沙区、干旱区等区域，聚居着60%以上的农村牧区人口，农牧业产出率低下，农牧民收入渠道单一。二是教育成本高导致的贫困。据调查，贫困地区家庭所支付的子女接受教育费用支出已经超过家庭总收入的30%以上，教育资源严重不足导致过高的受教育费用负担已经成为困扰低收入家庭的普遍问题。三是自然灾害导致的贫困。在自然资源匮乏、基础设施薄弱的生态脆弱区，经常发生自然灾害，再加上抗灾能力低下，就会导致大量的贫困人口。四是疾病导致的贫困。医保数额较低，医疗费用较高，一旦患病，尤其是重大疾病，就会倾其所有。五是经济落后导致的贫困。某些地区农业产业化水平不高，工业经济缺少大项目和龙头企业，主导产业支撑能力不强，导致经济发展水平严重落后。

（二）地区性贫困问题突出

内蒙古101个旗县中有57个是扶贫开发重点县，占全区旗县总数的56.4%，其中国家扶贫开发重点县31个，自治区扶贫开发重点县26个（见表1）。在国家最新划分的14个集中连片特殊困难地区中，内蒙古兴安盟的扎赉特旗、科尔沁右翼中旗、科尔沁右翼前旗、阿尔山市、突泉县划入大兴安岭南麓山区，乌兰察布市的化德县、商都县、兴和县被划入燕山—太行山区。同时，自治区将贫困面积大、贫困发生率高的7个地区即大青山地区、锡林郭勒盟西南部、三个民族自治旗、兴安盟、通辽市、乌兰察布市、赤峰市作为自治区集中连片特殊困难地区。

（三）贫困人口多数集中在内蒙古东部地区

以东西两部划分，内蒙古西部地区包括乌兰察布市、呼和浩特市、鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市、阿拉善盟和乌海市，东部地区包括呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟。由于受自然生态环境、经济发展水平、城镇化水平、民族分布、人口素质等因素的影响，东西部地区的贫困问题出现巨大反差。据统计，2015年初，内蒙古东部地区贫困人口总计约82万人，占贫困人口总数的约67%；内蒙古西部地区贫困人口总计约40万人，占贫困人口总数的约33%（见表2）。以呼包鄂经济金三角为发展中心的内蒙古西部地区经济发展水平远远高于东部地区，西部地区人均纯收入几乎是东部地区的两倍。

（四）贫困人口越来越集中倾向于蒙古族

内蒙古是我国五个少数民族自治区之一，是蒙古族实行区域自治的地方，其中蒙古族人口大约占我国蒙古族总人口的70%。新时期我国的贫困人口主要集中在边疆地区、少数民族地区，贫困人口分布又多集中在少数民族。内蒙古地区则表现为约70%的贫困人口集中在蒙古族聚居的农牧区。例如：兴安盟的蒙古族人口占总人口的40%左右，科右中旗、科右前旗北部、扎赉特旗北八乡蒙古族人口更为集中，由于地处浅山丘陵区，干旱、低温、春寒、秋冻等自然灾害频繁，土地沙化退化严重，导致贫困面广、贫困程度深、返贫率极高。

二、内蒙古金融扶贫的实践与成效

（一）内蒙古金融扶贫的实践历程

金融是现代经济活动中资源配置的核心。在不同的扶贫阶段，内蒙古的金融扶贫模式也在不断改变。1986-2000年，内蒙古自治区政府在我国开发式扶贫的大背景下，自治区财政安排专项扶贫资金，成立专业的扶贫组织机构，并制定相应的扶贫财政、税收优惠政策，主要是以自治区政府行政干预下的扶贫贴息贷款模式，开展大规模的扶贫开发工作。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》阶段，内蒙古的扶贫贴息贷款实行政府引导、市场运作，下放管理权限，引入竞争机制。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》实施阶段，内蒙古决定在自治区成立70周年的2017年，基本消除绝对贫困现象，26个自治区重点贫困旗县全部摘帽。到2020年，农村牧区贫困人口实现稳定脱贫，31个国家重点贫困旗县全部摘帽。2013年，自治区政府制定出台了《内蒙古自治区金融扶贫富民工程实施方案（2013-2017年）》，专门针对自治区57个贫困旗县启动了金融扶贫富民工程，决定从2013年至2017年，自治区本级财政每年投入4.75亿元、5年共计23.75亿元作为风险补偿金，中国农业银行等金融机构按照担保补偿金额的10倍左右放大贷款额度，重点支持贫困村、贫困户“一村一品、一乡一业”产业发展。在财政扶贫作为保障条件时，政府积极引导和支持金融扶贫，将政府机制和市场机制有机地结合起来。

（二）内蒙古金融扶贫取得的成效

1.开发式扶贫阶段（1986-1993）。内蒙古彻底改变救济式扶贫，安排专项财政扶贫资金，采取扶贫贷款贴息模式。截至1993年底，农村贫困人口由1986年的约600万减少到357万。

2.“三七”扶贫攻坚阶段，即用1994-2000的7年时间基本解决约357万贫困人口的温饱问题。采取造血为主、输血为辅的方式，使扶贫资金跟着项目走。扶贫攻坚的7年间，农村牧区贫困人口由357万减少到约183.7万，贫困发生率由27.2%下降到11.8%，同时培养出了一批如蒙牛、伊利、鄂尔多斯等为代表的农牧业产业化龙头企业。

3.《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》实施阶段。自治区的扶贫贴息贷款主要支持整村推进、劳动力转移培训和农牧业产业化扶贫的“一体两翼”工程。十年时间，全区农村牧区贫困人口减少了120多万，贫困发生率下降了8个百分点。特别是“十一五”期间，中央和自治区扶贫开发投入多达70亿元，累计扶持贫困人口75万，贫困人口平均每年减少15万。57个国家和自治区扶贫开发工作重点旗县农牧民人均纯收入由2005年的2027元增加到2010年的4142元，年均增长率达15.4%。

4.《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》实施阶段。自治区政府制定出台了《内蒙古自治区金融扶贫富民工程实施方案（2013-2017年）》，专门针对57个贫困旗县启动了金融扶贫富民工程。自治区本级财政连续5年给38个重点旗县和其它19个贫困旗县分别年均注入担保补偿金1000万元、500万元，5年累计投入23.75亿元作为风险补偿金，撬动农业银行等金融机构10倍左右的贷款规模。截至2015年底，农业银行内蒙古分行向57个贫困旗县投放贷款达到154.56亿元。在自治区2011年农民人均纯收入2600元、牧民人均纯收入3100元的扶贫新标准下，农村牧区贫困人口从2011年的266.6万下降到2015年的122.3萬，累计实现减贫人口近150万人。贫困发生率从2011年的24.8%下降到2015年的12.3%，下降12.5个百分点（见表3）。这种杠杆式信贷扶贫模式取得了显著的成绩：一是既解决了贫困户没有有效抵押物的问题，又解决了金融机构的信贷风险问题。二是切实解决了农牧民实际的资金需求。传统的扶贫贴息贷款由于额度较小，只能满足日常的一些临时性困难。杠杆式扶贫信贷极大地满足了贫困户正常生产经营的货币需求，提高了贫困户的主动性和积极性。

三、内蒙古金融扶贫中存在的问题

（一）金融扶贫缺乏长期性的综合规划，尚未形成有效的政策对接工作机制

当前实践中的金融扶贫模式，大都是各个金融机构支持贫困户、小微企业、农牧业龙头企业以信贷融资为主的、短期的、试点性质的扶贫，没有长远的综合性规划。按照普惠金融的发展要求，金融扶贫不仅要解决贫困人口的基本生存问题，提供基本的生活服务便利，更要注重长期的产业扶贫，提供良好的社会信用环境，完善的市场交易机制，提高贫困地区的可持续发展能力。与此同时，金融业的分业管理及条线分割的原因，各金融机构各自为政，难以形成有效协调的工作机制。没有形成财政、信贷、产业政策的群策群力机制，各项扶贫政策之间缺乏有效的协调配套机制。

（二）金融扶贫与其他扶贫资金配合较少，资金供需缺口依然突出

近几年来，自治区政府高度重视扶贫工作，不断加大对扶贫工作的资金投入。2011-2015年，中央和自治区两级财政投入专项扶贫资金分别为12.89亿元、17.83亿元、20.8亿元、39.17亿元和43.31亿元，其中自治区本级财政投入分别为1.93亿元、10亿元、12亿元、14.87亿元和18亿元。五年时间，自治区地方财政累计投入专项扶贫资金56.8亿元，加上中央财政划拨自治区专项扶贫资金共计134亿元。2013年自治区启动的金融扶贫富民工程方案，用有限的财政扶贫资金撬动约十倍的金融信贷资金。财政专项资金与其他性质的扶贫资金如各单位对帮扶村的投入、社会各界捐赠的扶贫资金、国际组织扶贫资金等则很少配合使用，由于这些性质的扶贫资金具有规模小、非连续性的特点，因此，扶贫效果非常有限。目前，内蒙古有31个国贫县、26个区贫县尚未脱贫，贫困面广，贫困程度深。大部分贫困地区地方财政收入少，主要依靠上级财政专项资金支持，资金获取与实际需求往往存在较大差距，人均投入强度仍然不足。

（三）扶贫资金使用效率低

总的来看，“十二五”期间内蒙古的金融扶贫取得了明显成绩。但从扶贫资金的使用效果来看，扶贫资金使用的效率却并不高。例如：2011年每亿元资金投入可以脱贫0.5人，2014、2015年则下降到每亿元投入脱贫0.4人。2011年农村牧区贫困人口人均收入同比增长22.5%，2012年下降到15%，2013和2014年略有增长，2015年则下降到11.5%。

（四）金融基础设施比较落后

一是金融机构网点少，特别是农村牧区乡镇、村一级的金融网点屈指可数，农牧民很难获得基本的金融服务。二是农村牧区信用体系建设落后。农牧民人口数量多，流动性大，这就导致信贷调查成本高，不利于金融机构的信贷投入。三是信用融资担保机制不健全。融资担保体系是为了给小额信贷提供信用保障，为贫困农牧民创造良好的融资担保环境。目前，自治区担保机构大多数为政府组建，规模比较小、担保金不足、抗风险能力较弱，担保作用发挥不充分。

（五）农牧民抵御市场风险能力差

贫困地区由于自然条件的限制，发展农牧业产业化面临的一个最大问题是种养品种有限、产品同质化。在扶贫信贷大量注入、产业规模迅速扩大的情况下，市场有可能达到饱和状态，这就会导致农产品销售难。农村贫困地区市场经济不发达，订单农业发展落后，农牧民没有固定的收购商，也没有自己的销售网络或加工企业，就会出现盲目种植，销售困难，极大地挫败了农牧民发展生产的积极性。另一方面，农业保险发展滞后。内蒙古专业的农险公司仅有中国财产保险公司、安华农业保险股份有限公司和中华联合保险公司等少数几家，且提供的保险产品结构单一。农牧民由于受教育程度不高，风险意识淡薄，再加上购买力不足，导致了农业保险的有效需求不足，农业保险抵御市场风险的作用没有充分发挥。

四、进一步做好内蒙古金融扶贫工作的政策建议

（一）制定长期性的金融扶贫开发总体规划

在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》总体框架下，由内蒙古自治区政府牵头，协调人民银行、银监会、保监会、农业部门、金融机构等部门，依照符合区情、立足当前、着眼长远的原则，制定金融扶贫综合规划。既要解决贫困地区农牧民的温饱问题以及交通、水利、通讯、能源、住房等基础设施的建设规划，又要依据贫困地区的自然条件和经济基础，选择支持农业产业化项目，提高贫困地区自我发展的能力。

（二）整合多口径扶贫资金，统一管理

当前的扶贫资金面临着多口管理、分散投入的局面，建议整合财政资金、信贷资金、涉农资金和社会资金，建立内蒙古扶贫开发基金，按照自治区统筹规划、盟市担负总责、旗县主抓执行的工作机制，总体规划，统一管理。当前的工作重点：一是依据《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），在自治区57个贫困旗县中选取试点旗县，紧密围绕精准扶贫精准脱贫编制脱贫攻坚规划。二是积极引导农村金融机构、小额贷款公司、个人社会捐款等社会资金融入内蒙古扶贫开发基金，将这些资金用作担保金，以此撬动数倍的信贷资金。

（三）提高贫困人口科技文化素质，发挥扶贫资金效用最大化

近年来，内蒙古加大扶贫投入，“十二五”时期内蒙古整合各类扶贫资金投入超过420亿元，是“十一五”时期的5倍多。但从扶贫资金的使用效果来看并不是很理想，每亿元投入的脱贫人口不是正比例增长。这主要是因为贫困地区农牧民的科学文化素质偏低、劳动技能差、就业观念落后，导致他们的收入来源单一、收入低。第六次人口普查数据显示，内蒙古文盲人口有113.23万人，小学文化程度以下的人口741.22万人，占全区常住人口的30%，且大部分集中在贫困地区。内蒙古应加大基础教育和职业技术教育经费投入，积极推进国家“雨露计划”的全面实施，提高贫困地区农牧民的自我发展能力。

（四）加强贫困地区金融基础设施建设

一是实行激励机制鼓励农村金融机构尤其是村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构在贫困地区设立驻村服务机构，代办银行的基础业务以及理财基金服务等。二是开展农村牧区社会信用体系建设。由村委成立农牧户信用自律组织或者第三方中介成立信用评级中心、信用协会等组织，负责农牧户信用的征集、审核、评价和监督，向金融机构推荐客户。三是由自治区、盟市、旗县三级政府牵头，财政出资在贫困地区设立扶贫融资担保公司或者担保基金，同时出台税收优惠政策，积极鼓励服务贫困农牧民和农牧业企业的商业化担保机构，发挥整合效应，提高担保效率。

（五）构建贫困地区市场风险防范体系

一是依据贫困地区自然环境和经济基础，合理制定农牧业产业化发展规划，建立符合当地特点的农业产业化项目，避免出现大规模的产品、产业同质化发展。二是尽快出台自治区农业保险的地方法规，建立起确保农业持续发展的保障机制。自治区政府可以通过税收优惠、减免政策，扶持开办农业保险的保险机构，或者引入再保险机制分散原保险业务风险。

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The Research on Anti-poverty of Inner Mongolias

Building A Comprehensive Well-off Society

——Based on the Perspective of Financial Poverty Alleviation

QI Hui

（Ordos Municipal Sub-branch PBC， Ordos Inner Mongolia 017000）

Abstract： By the end of 2015， there are still 803000 poor people in Inner Mongolia. To eliminate the absolute poverty in 2017 when it is the 70th anniversary of the founding of Inner Mongolia and build a comprehensive well-off society in 2020， the task that helps at least 400000 people to alleviate poverty per year should be completed. The financial poverty alleviation is an important measure in autonomous regional poverty alleviation and development. The financial poverty alleviation project in Inner Mongolia began in 2013 and has achieved remarkable results. But at the same time， there still exist problems like that there is the contradiction between supply and demand of poverty alleviation funds， the effect of the fund use is not obvious， and the financial supporting service facilities are imperfect. Therefore， continuing to fully play the role of the financial leverage and guidance of financial poverty alleviation has important theoretical and practical significance for the current poverty alleviation in Inner Mongolia.

Keywords： well-off society； anti-poverty； financial poverty alleviation

責任编辑、校对：谢华军